陈蕾、陈楠诉邓北村村民委员会征地分配纠纷案
【要点提示】 落实计划生育奖励政策而请求分配土地征用补偿费的，不属于平等主体之间的财产关系，不属于民事权益纠纷，人民法院可以不予受理或者驳回起诉。
【案件索引】 陕西省西安市长安区人民法院（2003）长民初字第1933号（2003年12月10日） 【案情】 原告陈雷。
原告陈楠。 被告西安市长安区郭杜镇邓北村村民委员会。 两原告均为被告村村民，其母遵守计划生育政策，已作绝育手术，属双女户。
2002年元月，原告所属村委会给该村村民每人分配土地补偿费45000元，但被告给原告分配土地补偿费时拒绝增加半个人份额，经有关部门处理无效。
两原告诉称，其户口一直在西安市长安区郭杜镇邓北村，系双女户，但被告在分配土地补偿费时，不按有关计划生育奖励政策规定给其增加半个人的份额，请求被告给其分配土地补偿费22500元。
被告辩称，土地补偿费分配方案是该村村民代表大会讨论形成的，按会议决议及该镇政府有关文件规定，原告要求分配土地被偿费时给其增加半个人的份额没有道理，表示不同意原告的诉讼请求。
【审判】 一审法院经审理后认为，原告请求落实计划生育奖励政策给其分配征地款，不属民事权益纠纷，不属人民法院管辖范围。
依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第四款、第一百四十条第三款之规定，裁定驳回陈蕾、陈楠的起诉。裁定送达后，在法定上诉期内，双方未提起上诉。
【评析】 本案在审理中形成了两种意见：一种意见认为，原告确属双女户，具有被告所属村合法村民资格，理应享有国家法律政策规定的双女户奖励待遇，被告不给原告分配显属不妥，计划生育是国家基本国策，计划生育奖励政策应予以贯彻落实，原告诉讼请求应予支持，被告辩诉理由与国家法律政策相悖，不予采信。
依照《中华人民共和国民法通则》第一百零六条、第一百三十四条第一款第七项及有关法律政策之规定，被告应给原告多分配半个人份额的土地补偿费。
第二种意见认为，原告要求落实计划生育奖励政策多给其分配征地款不属民事权益纠纷，不属人民法院民事案件管辖范围。笔者认为，审理此类案件，要着重研究解决以下几个问题： （一）落实计划生育奖励是否属民事权益纠纷 该案原告诉称理由是要依据《陕西省计划生育条例》有关奖励条款，给其多分半个人份额的征地款。
1997年8月2日陕西省《关于修改（陕西省计划生育条例）的决定》第三十一条第一款第五项规定，独生子女户可以多划给一个人份的承包地，增加一个人份的集体财物分配的份额，双女户可以多划给半个人的承包地，增加半个人份的集体财物分配份额。
2002年9月29日《陕西省人口与计划生育条例》第三十八条第一款第四项规定，分配集体资产和财物时，独生子女户增加一个人份的分配份额，双女户增加半个人份的分配份额。
持第一种意见的理由是：《陕西省计划生育条例》与《陕西省人口与计划生育条例》为本省法规，属特殊法。按特殊优于一般原则，应贯彻落实《陕西省计划生育条例》奖励政策，被告侵犯了原告合法财产权益，该案属平等主体之间的民事权益纠纷。
持第二种意见的理由是：该案性质属落实计划生育奖励政策争议。笔者同意第二种意见，因为《陕西省计划生育条例》不是调整平等主体之间财产关系的法律、法规，而是陕西省人大常委会颁布的有关计划生育政策性文件，不论惩罚与奖励条款，均是组织对个人、上级对下级的惩罚或奖励，其双方关系并非平等主体。
民事纠纷是基于平等主体间的财产关系与人身关系而产生，而落实计划生育奖励政策不属于平等主体之间财产关系的范畴，所以该案也就不属于双方当事人的民事权益纠纷。
（二）落实计划生育奖励措施问题是否属人民法院管辖 持第一种意见者认为，被告侵犯了原告应得之合法权益，就当然属人民法院管辖，从而支持原告之诉讼请求。
笔者认为该案因为不属平等主体问的民事权益纠纷，就不属人民法院管辖。首先，从《陕西省计划生育条例》制定的内容看，其中既有超生处罚，又有对独生子女户、双女户之奖励。
超生处罚属行政强制性措施，具有强制性；而独生子女户、双女户则不是每个农村家庭必须的选择，有关计划生育奖励的条款不具有强制性。
其次，计生工作的贯彻执行，显属行政部门之职权范围。再次，计划生育条例调整的不是平等主体问的法律关系，且计划生育奖励政策的落实，不是针对某一户公民的奖励，它具有普遍行政效力。
是针对陕西省公民在生育子女问题上的行政规范，是抽象的行政行为。所以，笔者赞同第二种观点，该案不属人民法院管辖。 （三）如何贯彻落实计划生育奖励政策 该案不属民事权益之争，不应由人民法院管辖，那么计划生育奖励政策的贯彻落实，应由各级政府采取可行性的措施。
在农村，应由乡镇政府及村民委员会贯彻落实。具体应当考虑一些相关因素：一是奖励政策的落实如何结合土地承包的有关实际。
1997年修改的《陕西省计划生育条例》规定，可以给独生子女户、双女户增加一个人份或半个人份的承包地及财产，属非强制性规定。
《土地承包法》规定土地承包三十年不变，村民所在的村组土地，一经发包出去，无法变动，也并未留置空闲土地给不断产生的独生子户、双女户分配。
二是计划生育奖励政策不能搞一刀切。因本省农村各区、县、乡的经济状况是大不相同的，就本案被告村看该村土地已被西安市开发区全部征用，而土地征用后的补偿费是村民用来维持生计的重要来源，给独生子增加一个人份额45000元，是否侵害其他村民合法权益，是否显失公平值得商榷。
从该案的审理结果及村镇处理情况看，一是行政性政策由行政性部门处理比较妥当。被告村所属郭杜镇政府2002年3月5日给各村委会下发郭政发[2002]10号文件，第一条第一项规定：各村在集体财物分配中，应给独生子女领证户、双女结扎户按规定增加相应的份额，并将增加的份额加密（镇、村两级印件），存入指定银行，存折交由本人保管，待女方年满49周岁，并未再生孩子，凭村、镇两级印件一次性支取。
这说明作为政府机构的镇政府是十分重视计划生育奖励政策贯彻落实的。现该镇又根据实际情况，实行计划生育奖励政策并规定：“独生子女户征地款分配高不过六成，双女户不超过三成，对不落实计划生育奖励政策的村组，征地款不给该村账户汇入。”
这些政策是行之有效且切合实际的，说明在贯彻落实计划生育奖励政策时应联系各地实际。其次，应当尊重村民代表大会决议，尊重村民委员会自治原则。
尽管该案驳回原告起诉，但经村民代表大会讨论通过了给独生子女户多分六成征地款，给双女户多分三成征地款的决定，说明以村民代表大会决议形式贯彻落实计划生育奖励政策，是落实计划生育奖励政策、解决此类纠纷的一种有效途径。
（编写人：陕西省西安市长安区人民法院 庞佰忍 责任编辑：袁春湘）
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