最高法院判例： 行政行为赖以存在的基础事实发生重大变化，行政机关有义务依法及时改正

【裁判要旨】评价被诉行政行为的合法性，一般应当以该行为作出时行政机关能够发现的事实为依据。事后出现的新证据，即使足以证明被诉行政行为作出时所依据的法律事实与客观事实不符，只要该客观事实是行政机关在作出行为时无法发现的，人民法院就不宜以此简单否定行政行为的合法性并据此撤销。

但是，按照依法行政的基本原则，行政机关一旦发现已经作出的行政行为赖以存在的基础事实发生重大变化，且该行为会损害或者可能损害公民、法人或者其他组织的合法权益时，即有义务依法及时改正。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2013）行提字第7号

再审申请人厦门居泰安物业管理有限公司（承继一审原告、二审上诉人中国建设银行厦门分行的诉讼地位），住所地福建省厦门市思明区沙坡尾路58号。

法定代表人孙建妹，该公司执行董事。

委托代理人廖先传，福建力衡律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）上海市黄浦区市场监督管理局（原上海市工商行政管理局黄浦分局），住所地上海市黄浦区河南南路800号。

法定代表人张芹，该局局长。

委托代理人ＸＸ方，上海市长江律师事务所律师。

委托代理人陈韵，上海市长江律师事务所律师。

中国建设银行厦门分行（以下简称厦门建行）诉上海市工商行政管理局黄浦分局（现上海市黄浦区市场监督管理局，以下简称黄浦工商分局）无主财产上缴财政一案，上海市黄浦区人民法院于2002年11月25日作出（2002）黄行初字第83号行政判决，厦门建行不服，提出上诉。

上海市第二中级人民法院于2003年2月26日作出（2003）沪二中行终字第11号行政判决，已经发生法律效力。厦门建行不服，先后两次向上海市高级人民法院（以下简称上海高院）申请再审。

上海高院于2003年8月1日和2005年5月13日分别作出（2003）沪高行监字第78号驳回再审申请通知书和（2004）沪高行监字第182号驳回再审申请通知书，均驳回了厦门建行的再审申请。

厦门居泰安物业管理有限公司（以下简称居泰安公司）因受让涉案羊毛的质权及相关债权而承继厦门建行的诉讼地位，并于2007年8月1日向本院申请再审。

经审查，本院于2008年2月26日作出（2007）行监字第153号函，要求上海高院复查该案。上海高院复查后以（2008）沪高行监字第136号驳回再审申请通知书驳回了居泰安公司的再审申请。

居泰安公司不服，再次向本院申请再审。本院于2012年12月19日作出（2007）行监字第153-1号行政裁定，提审本案，并依法组成由审判员王晓滨担任审判长，审判员梁凤云（后变更为代理审判员沈小平）、代理审判员阎巍参加的合议庭，于2014年5月6日和2015年12月4日公开开庭审理了本案。

再审申请人居泰安公司的委托代理人廖先传，被申请人黄浦工商分局的委托代理人ＸＸ方、陈韵到庭参加诉讼。被申请人的负责人因其他公务未出庭应诉。

本案现已审理终结。

上海市黄浦区人民法院一审查明，黄浦工商分局受上海市工商行政管理局的指令，调查上海吴淞海关移交的柏德贸易有限公司（以下简称柏德公司）涉嫌走私羊毛案。

黄浦工商分局于1999年9月7日依法立案后，即对存放于上海市宝山区宗福仓库的涉案澳大利亚进口羊毛采取了扣留措施，并进行调查。

嗣后，经有关鉴定机构对该批羊毛进行鉴定，发现已出现脱脂变质现象，黄浦工商分局遂依法先行拍卖，得款人民币7，196，545.66元。

因查不到相关当事人，黄浦工商分局于1999年l0月16日在《文汇报》上刊载公告。公告载明：限有关该批羊毛的所有人于公告发布之日起3个月内，携带有关合法证明前往黄浦工商分局下属的支队接受调查。

如逾期，黄浦工商分局将依照《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》（以下简称《暂行规定》）第六十一条的规定予以处理。

由于货物所有人未在通知期限内出现，黄浦工商分局依照上述规定，于2000年3月7日作出了涉案被扣羊毛为无主财产并上缴财政的决定。

该院另查明，厦门建行在涉案羊毛之上设有质权。福建省厦门市中级人民法院（以下简称厦门中院）于2000年7月26日作出（1999）厦经初字第215号民事判决，其中认定，厦门建行于1998年7月31日与柏德公司签订的质押合同连同其与厦门凯天贸易有限公司（以下简称凯天公司）签订的借款合同均合法有效。

凯天公司如未按时还款，则厦门建行有权拍卖柏德公司提供担保的质物（即涉案羊毛）。判决生效后，厦门建行申请法院强制执行，厦门中院于2001年7月23日作出裁定，认定凯天公司与柏德公司已停业，无经营场所，质物又被黄浦工商分局没收，已无财产可供执行，故裁定中止执行。

厦门建行遂提起本案行政诉讼，请求判决撤销黄浦工商分局作出的没收涉案羊毛的决定，并判决该局给付厦门建行拍卖上述财产所得款人民币7，196，545.66元。

上海市黄浦区人民法院一审认为，黄浦工商分局按照有关行政处罚程序的规定进行调查，在无法找到并确认走私、贩私行为人，进而无法处罚违法行为人的情况下，按照《暂行规定》作出无主财产上缴财政的行政处理决定，符合行政效率原则和相关法律规定。由于被申请人在查处涉嫌走私羊毛案件的过程中，并不存在确定违法行为人并予以行政处罚的事实，厦门建行认为被申请人作出的是没收的行政处罚决定，且违反法定程序，其主张与事实不符，理由不能成立。被申请人对其作出的行政行为性质的表述，有充分确凿的证据予以证明，且符合法律规定，应予采信。被申请人所作被诉行政行为认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，且执法程序合法，依法应予维持。需要指出的是，被申请人在具体执行无主财产上缴财政决定的过程中，由于没有配套的处理举措，而参照没收物品的处理方式，采用没收物品（或追回赃物）统一收据进行填写的做法欠妥，易给人造成误解。被申请人应在今后的执法过程中严格依法执行，使具体行政行为的内容与外部表现形式相统一。据此，依照《暂行规定》第六十一条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决：

一、维持被申请人作出的将涉案羊毛作为无主财产上缴财政的具体行政行为；

二、驳回厦门建行的其他诉讼请求。厦门建行不服，提出上诉。

上海市第二中级人民院二审查明的事实与一审一致。该院认为，被申请人作为工商执法部门，对于涉嫌走私的羊毛依照《投机倒把行政处罚条例》《暂行规定》的规定，启动行政处罚调查程序，依法有据；

被申请人在调查过程中，由于查找不到相关当事人，遂依据《暂行规定》第六十一条的规定，经过公告3个月，仍无法找到当事人，故认定羊毛为无主财产，并将拍卖所得款上缴财政，执法程序并无不当。

厦门建行认为自己和厦门中院在公告期间曾致函给被申请人，说明厦门建行对羊毛享有质权，但该行没有证据证明被申请人已收到信函，且厦门建行在公告期间也未派员至被申请人处接受调查。

故被申请人认定涉案羊毛属无主物的事实清楚。被申请人根据认定的事实，适用《暂行规定》第六十一条的规定，作出处理决定，适用法律、法规正确，应予维持。

厦门建行要求撤销被诉具体行政行为及赔付拍卖款的诉讼请求，缺乏事实证据和法律依据。故判决驳回上诉，维持原判。

厦门建行不服，向上海高院申请再审。上海高院先后作出了（2003）沪高行监字第78号驳回再审申请通知书、（2004）沪高行监字第182号驳回再审申请通知书；

其后，又针对居泰安公司向本院提出的再审申请和本院（2007）行监字第153号函作出（2008）沪高行监字第136号驳回再审申请通知书，理由与一审、二审判决基本相同。

居泰安公司不服，向本院申请再审称：一、被申请人黄浦工商分局提供的证据不能证明其扣押的羊毛无主；二、再审申请人提供的证据可以证明涉案羊毛的所有权人为柏德公司，质权人为再审申请人。

这一事实得到了厦门中院（1999）厦经初字第215号民事判决的确认；三、涉案羊毛的质权自质物移交质权人占有时已经生效，（2008）沪高行监字第136号驳回再审申请通知书以确认厦门建行享有质权的民事判决2000年7月26日（该通知书误写为2007年7月26日）才作出，被诉行政决定此前即已作出为由，驳回再审申请人的再审申请错误；

四、《暂行规定》第六十一条与法律、法规相抵触，不能作为人民法院审理行政案件的依据。该规定不但未经公布，不具备法律效力，而且与《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十四条至第一百七十六条的规定相抵触，工商机关无权认定无主财产。

基于上述理由，再审申请人请求本院：一、对本案进行提审或者指令再审；二、撤销一、二审行政判决；三、撤销被申请人于2000年3月7日作出的没收涉案羊毛的决定；

四、改判被申请人给付再审申请人拍卖涉案羊毛所得的价款7，196，545.66元。

黄浦工商分局辩称：

一、再审申请人主体不适格。首先，根据原审查明的事实，厦门建行与柏德公司签订的质押合同，直至2000年7月26日才经厦门中院判决确认，而再审申请人称厦门建行于1999年12月6日即将质权转让，显然与厦门建行在原审中所述的事实矛盾；其次，根据有关法律规定，以票据、债券、存款单、仓单、提单出质的，质权人再转让或者质押的无效。据此，厦门建行转让质权的行为应属无效；再者，即使厦门建行对无主物享有权利，也属国有资产。再审申请人是民营企业，其以打包形式低价购入本案所涉质权及相关债权，实际上通过民事法律手段变相造成了国有资产流失。

二、被诉行政行为认定事实清楚、适用法律正确、执行程序合法。首先，厦门建行称厦门中院曾致函被申请人，但并无证据证明；其次，本案被诉行政行为以当时有效的《暂行规定》作为执法依据，合法有效。综上，被申请人请求本院驳回再审申请人的再审申请。

本院对一审查明的事实基本认可。鉴于黄浦工商分局是否在被诉行政行为作出时即已知道涉案羊毛设定质权的事实，直接影响对被诉行政行为合法性的评价，有必要就此进行补充调查。

故在本案审理过程中，围绕上述事实，本院依职权查明了以下四个方面的问题：（一）关于厦门建行是否告知黄浦工商分局涉案羊毛设有质权的问题。

厦门建行代理人林某称，其曾找到黄浦工商分局局长查询涉案羊毛的处理情况。经查，其所指称的局长2000年8月才上任，此时涉案羊毛已经处理完毕，故其证言与本案不具有关联性。

（二）关于厦门中院是否告知黄浦工商分局涉案羊毛设有质权的问题。厦门中院报告本院称，关于该院办理民事案件过程中与黄浦工商分局及其上级机关联系的情况，只能以卷宗材料为依据。

经查阅卷宗材料，其中并无该院派员至黄浦工商分局及其上级机关调查该案的相关记载。至于发函，卷中虽有该院发给黄浦工商分局的三份函件，但均无回执。

上述证据无法证明黄埔工商分局通过厦门中院获悉涉案羊毛设有质权。（三）关于黄浦工商分局在扣押过程中是否获悉涉案羊毛设有质权的问题。

结合原宗福仓库保管员张某证言等有关证据，上海吴淞海关将案件移交黄浦工商分局时，涉案羊毛已经由被查扣地点宗福仓库转移至其他仓库，故不能认定黄浦工商分局通过宗福仓库的仓单或其保管人员得知涉案羊毛设有质权的有关情况。

（四）关于黄浦工商分局是否在案件移交过程中获悉涉案羊毛设有质权的问题。上海海关法规处周某、上海吴淞海关办公室洪某的证言以及厦门中院询问上海吴淞海关调查科奚某的调查笔录等证据，能够证明吴淞海关在涉案羊毛走私案调查期间获知涉案羊毛设有质权，但其在移交案件时是否将此情况告知黄浦工商分局，由于案卷材料记载缺失而无法查明，故无法认定黄浦工商分局通过上海吴淞海关的告知而获悉有关情况。

综上，现有证据不能证明黄浦工商分局在作出被诉行政行为之前已获悉涉案羊毛设有质权，应当推定黄浦工商分局对此并不知情。

本院另查明，厦门建行曾于1999年12月6日将涉案羊毛的质权转让给中国信达资产管理公司福州办事处，该办事处又于2006年12月15日将相关权利转让给居泰安公司，厦门中院据此分别于2007年3月14日和2007年3月22日作出两份民事裁定（案号均为（2001）厦经执字第36号），将确认质权效力的生效民事判决的申请执行人变更为居泰安公司。

厦门建行在本案庭审中表示，同意由居泰安公司行使本案诉权。

本院再查明，根据中共上海市黄浦区委员会于2014年9月26日发布的《关于组建上海市黄浦区市场监督管理局的通知》（黄委（2014）170号），黄浦工商分局与上海市黄浦区食品药品监督管理局等部门合并为上海市黄浦区市场监督管理局。

以上事实有厦门建行代理人林某的证言、厦门中院出具的（1999）厦经初字第215号案办理情况的说明、原宗福仓库保管员张某的证言、上海海关法规处周某和上海吴淞海关办公室洪某的证言、（2001）厦经执字第36号民事裁定书、上海市黄浦区市场监督管理局出具的《情况说明》等证据在案佐证。

综合双方的诉辩意见，本院认为，本案存在三个主要争议焦点：一是居泰安公司作为本案再审申请人是否适格；二是被诉行政行为是否合法以及被申请人是否负有相应的改正义务；

三是涉案羊毛拍卖款应否返还给再审申请人。

一、关于居泰安公司作为本案再审申请人是否适格的问题

对黄浦工商分局作出的认定涉案羊毛为无主财产并上缴财政的决定，厦门建行享有包括起诉、上诉和申请再审在内的寻求司法救济的一系列诉讼权利。

厦门建行之所以享有上述诉讼权利，基础在于其涉案羊毛质权人的特定身份，这一身份使其对被诉行政行为具有了诉的利益，而该利益通过质权的连续两次转让，已经连同厦门建行对凯天公司的债权一并转移至居泰安公司名下。

厦门中院根据两份转让合同作出的（2001）厦经执字第36号民事裁定，将（1999）厦经初字第215号民事判决的申请执行人变更为居泰安公司，并明确由居泰安公司继续行使厦门建行的权利义务，表明该公司的质权人身份已经得到司法确认。

在此情况下，居泰安公司承继厦门建行原有诉讼地位的条件已经成就，加之厦门建行在本院庭审中对于居泰安公司申请再审明确表示同意，故本院认可居泰安公司的再审申请人资格。

针对被申请人提出以票据、债券、存款单、仓单、提单出质的，质权人再转让或者质押无效为由否认居泰安公司再审申请人资格的主张，因涉案质权系以羊毛为标的的动产质押，而非以有关单据为标的的权利质押，本院对此不予支持。

针对被申请人提出再审申请人以打包形式低价购入涉案债权和质权，系通过民事法律手段变相造成国有资产流失行为的主张，根据《最高人民法院关于金融资产管理公司收购、处置银行不良资产有关问题的补充通知》（法发（2005）62号）第三条有关“金融资产管理公司转让、处置已经涉及诉讼、执行或者破产等程序的不良债权时，人民法院应当根据债权转让协议和转让人或者受让人的申请，裁定变更诉讼或者执行主体”之规定，上述主张难以成立。

针对被申请人提出涉案羊毛的质权自2000年7月26日厦门中院的民事判决生效时方成立，并指出厦门建行1999年12月6日将质权进行转让与该行在原审中陈述的事实矛盾，意在否认质权转让效力并据此否认居泰安公司承继诉权资格的主张，根据《中华人民共和国担保法》第六十四条关于“出质人和质权人应当以书面形式订立质押合同。

质押合同自质物移交于质权人占有时生效”之规定，结合厦门建行与柏德公司质押合同签订时间为1998年7月31日、该行实际取得质物时间为同年7月22日等事实可以认定，涉案羊毛的质押合同至少在质权转让之前的1998年7月31日即已生效，故上述主张于法无据。

二、关于被诉行政行为是否合法以及被申请人是否负有改正义务的问题

评价被诉行政行为的合法性，一般应当以该行为作出时行政机关能够发现的事实为依据。事后出现的新证据，即使足以证明被诉行政行为作出时所依据的法律事实与客观事实不符，只要该客观事实是行政机关在作出行为时无法发现的，人民法院就不宜以此简单否定行政行为的合法性并据此撤销。

但是，按照依法行政的基本原则，行政机关一旦发现已经作出的行政行为赖以存在的基础事实发生重大变化，且该行为会损害或者可能损害公民、法人或者其他组织的合法权益时，即有义务依法及时改正。

本案中，被申请人对涉案羊毛进行调查，由于查找不到相关当事人且货物所有人经公告仍未出现，遂依照当时生效的《暂行规定》对无主财产认定的相关要求，作出了被诉行政行为。

鉴此，在现有证据不能证明被申请人知道涉案羊毛设有质权的情况下，对再审申请人提出的撤销被诉行政行为的请求，本院不予支持。

同时，被申请人事后发现涉案羊毛设有质权，其知道或者应当知道被诉行政行为与客观事实不符，即依法负有改正义务。该义务包括两项内容：一是就涉案羊毛可能涉及的违法问题，依照法律规定的处理权限作出判断。

被申请人如果无权处理，则交由有权机关继续调查；如果有权处理，则自行组织调查。二是被申请人如果有权处理，则应一并对再审申请人提出的返还请求作出处理。

参照国家工商行政管理总局《工商行政管理机关行政处罚程序规定》的有关规定，被申请人应在判决生效之日起15日内移交有权机关调查；

如果自行调查，则应在启动调查之日起120天内作出处理。对于再审申请人提出的被诉行政行为依据的《暂行规定》未经公布，而且与《中华人民共和国民事诉讼法》相抵触的主张，由于《暂行规定》于1996年10月17日颁布，该规定第六十一条中的无主财产与《中华人民共和国民事诉讼法》规定的无主财产性质并不相同，故该主张于法无据，本院不予支持。

居泰安公司还提出，被诉行政行为是没收决定，并进而主张该决定违反行政处罚程序规定。本院认为，被诉行政行为系依据《暂行规定》第六十一条作出的视为无主财产上缴财政的决定，并非针对相对人违法行为作出终局处理的没收决定，在性质上不属于行政处罚。

一审判决针对厦门建行提出的相同主张进行审查，在作出同样结论的同时指出被申请人参照没收物品进行处理的做法欠妥，并无不当。

三、关于涉案羊毛拍卖款应否返还给再审申请人的问题

被申请人将涉案羊毛拍卖款上缴财政是被诉行政行为的核心内容，再审申请人提出的判令被申请人返还涉案羊毛拍卖款的再审请求能否实现，取决于被申请人在本案判决之后对涉案羊毛涉嫌走私问题如何作出处理。

对此，如果能够认定涉案羊毛为走私物，则应当由有权机关依据有关法律规定作出处理决定；如果涉案羊毛不属于走私物，则以无主财产为由没收设有质权的涉案羊毛拍卖款显属不当。

虽然被申请人在拍卖款上交国库后已不实际控制这笔款项，但作为给付义务主体，其负有启动涉案羊毛拍卖款返还程序的义务。

根据现有证据，涉案羊毛是否为走私物尚不明确。依据《中华人民共和国海关法》等有关规定，走私物的认定属于海关等行政机关的法定职权，不宜由法院直接作出认定。

因此，对涉案羊毛是否属于走私物作出判定并进而判断被申请人是否负有启动返还程序的义务，需要有关行政机关通过相应的行政行为予以认定。

综上，被诉行政行为虽然不宜由法院判决撤销，但有新的证据表明该行为作出时所依据的事实与客观事实不符，且该行为继续存在可能侵害再审申请人的合法权益，对此，被申请人负有改正义务。

根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，人民法院应当判决其在法定期限内履行上述义务。

一审判决维持被诉行政行为，驳回厦门建行的其他诉讼请求，而未就被申请人履行改正义务作出判决，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。

二审判决驳回上诉，维持原判，依法亦应予以纠正。此外，上海吴淞海关在案件移交过程中可能存在未明确告知工商部门涉案羊毛设有质权的情形，按照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第二款之规定，人民法院本应追加上海吴淞海关为被告或第三人，原审法院未予追加确有不当，但考虑到责令被申请人进一步履行相关职责已使再审申请人获得救济机会，故为减轻当事人的诉累，本院决定不将本案发回重审。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，判决如下：

一、撤销上海市黄浦区人民法院（2002）黄行初字第83号行政判决；

二、撤销上海市第二中级人民法院（2003）沪二中行终字第11号行政判决；

三、责令上海市黄浦区市场监督管理局在本判决生效之日起15日内将涉案羊毛涉嫌违法的问题交由有权机关处理，或者在本判决生效之日起15日内依职权启动调查并在其后120日内对再审申请人厦门居泰安物业管理有限公司提出的返还涉案羊毛拍卖款的请求作出处理；

四、驳回厦门居泰安物业管理有限公司的其他诉讼请求。

一审、二审案件受理费共100元，由上海市黄浦区市场监督管理局负担。

本判决为终审判决。

审　判　长　　王晓滨

代理审判员　　阎　巍

代理审判员　　沈小平

二〇一六年二月二十五日

书　记　员　　徐　超