南京律师┃最高法院判例：闲置土地的认定标准和收回程序

【裁判要旨】

土地资源是宝贵的不可再生资源，我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。在当前工业化和城市化推进的过程中，土地资源的供需矛盾尤显突出，而闲置土地造成的供求不平衡是重要原因之一。

《闲置土地处置办法》第二、第八、第十四条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

闲置土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申9069号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）海南龙成房地产开发有限公司。

法定代表人吴淑龙。

委托代理人林宏植，海南唐海律师事务所律师。

委托代理人黄蜀，海南唐海律师事务所实习律师。

被申请人（一审被告、二审上诉人）海南省琼海市人民政府。

法定代表人符平。

委托代理人陈熙。

委托代理人李金良，海南中邦律师事务所律师。

被申请人（一审被告）海南省人民政府。

法定代表人沈晓明。

委托代理人高玉萍。

原审第三人（一审第三人、二审上诉人）中国信达资产管理股份有限公司海南省分公司。住所地：海南省海口市龙华区滨海大道**-**号信恒大厦**-**层。

负责人姚卫星。

委托代理人史云禾。

委托代理人陈筱青，海南海地律师事务所律师。

再审申请人海南龙成房地产开发有限公司(以下简称龙成开发公司)因诉被申请人海南省琼海市人民政府（以下简琼海市政府），被申请人海南省人民政府（以下简称海南省政府）以及一审第三人、二审上诉人中国信达资产管理有限公司海南省分公司（以下简称信达公司）无偿收回国有土地使用权及行政复议一案，不服海南省高级人民法院于2018年12月20日作出的（2018）琼行终1103号行政判决，向本院申请再审。

本院于2019年7月30日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2019年8月27日在本院第一巡回法庭组织各方当事人进行公开询问活动，龙成开发公司的委托代理人林宏植、黄蜀，琼海市政府的委托代理人陈熙、李金良，海南省政府的委托代理人高玉萍，信达公司的委托代理人史云禾、陈筱青均到庭参加询问。

案件现已审查终结。

龙成开发公司申请再审称：1.二审适用法律错误。琼海市政府剥夺了龙成开发公司7天的听证准备期、送达程序不合法等,侵害了龙成开发公司的权利，属于重大且明显违法的行为，二审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，认为案涉行政行为程序属轻微违法，适用法律错误。

2.二审认定案涉土地是闲置土地属于认定事实错误。龙成开发公司未针对19.74亩土地重新支付土地款，琼海市政府同意免收烟塘镇建设烟塘新墟征用94.5亩土地的出让金90万元，均可说明其案涉19.74亩土地在已开发建设达80%的98.86亩土地范围内，是一个整体，与98.86亩地统一征地、统一规划、统一报批和建设不构成闲置。

3.19.74亩土地至今未报建是由于政府未完成规划、立项，未出台控制性详细规划造成。4.原审程序错误。本案与信达公司作为原告提起的（2018）琼96行初157号案件，均是针对海府（2017）180号无偿收地决定（以下简称180号无偿收地决定）和琼府复决（2018）41号复议决定（以下简称41号复议决定）提起的诉讼，原审法院未合并审理，程序违法。

综上，二审判决查明事实不清，适用法律有误，请求撤销二审判决，裁定发回重审，或改判撤销被申请人作出的180号无偿收地决定和41号复议决定。

琼海市政府辩称：180号无偿收地决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序属于轻微违法。

1.因龙成开发公司经营执照已吊销，政府部门联系不上龙成开发公司工作人员，于2017年6月29日在《海南日报》上刊登了关于案涉土地的《琼海市国土资源局关于送达<闲置土地调查通知书>的公告》。后龙成开发公司主动联系上琼海市政府后，琼海市政府向龙成开发公司补正了调查程序，并安排了听证，保证了其陈述、申辩及提交证据的权利。

2.土地闲置已经远远超过2年时间，属于闲置土地。

3.龙成开发公司从未对土地进行开发建设,属于其自身原因造成。

4.琼海市政府在拟定土地闲置方案时，已经依法通知了抵押权人。

5.信达公司作为原告的（2018）琼96行初157号案件，经二审发回重审后，已经作出了终审判决,驳回信达公司起诉。该案与本案不应合并审理,请求驳回龙成开发公司的再审申请。

本院经审查查明，信达公司作为原告诉180号无偿收地决定和41号复议决定的（2018）琼96行初157号案件，二审经海南省高级人民法院（2018）琼行终1087号行政裁定发回重审后，海南省第一中级人民法院（2019）琼96行初23号行政裁定裁定驳回信达公司起诉，信达公司不服，提起上诉，海南省高级人民法院已于2019年8月6日作出（2019）琼行终391号行政裁定，维持一审裁定。

本院经审查认为，土地资源是宝贵的不可再生资源，我国土地管理法律制度要求十分珍惜、合理利用土地，促进社会经济的可持续发展。

在当前工业化和城市化推进的过程中，土地资源的供需矛盾尤显突出，而闲置土地造成的供求不平衡是重要原因之一。《闲置土地处置办法》第二、第八、第十四条规定，闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

闲置土地未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权，但是因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的除外。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条规定，通知、送达等程序或者其他程序轻微违法，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第（二）项规定的“程序轻微违法”。

本案中，琼海市土地管理局与龙成开发公司于1996年6月25日签订《国有土地使用权出让合同》，约定龙成开发公司受让案涉19.74亩的国有土地使用权。

琼海市政府于1997年6月给龙成开发公司颁发海国用（97）字第688号《国有土地使用证》。此后，直至2017年12月29日琼海市政府作出第180号无偿收地决定时，龙成开发公司一直未开发，一、二审法院认定案涉19.74亩土地构成闲置正确,琼海市政府作出无偿收回土地决定，符合上述规定，因2017年3月开始的收地过程中，龙成开发公司营业执照已被吊销，工商信息显示最近一次核准日期为2003年12月15日，琼海市政府在穷尽各种送达方式仍联系不到龙成公司的情况下，于2017年6月29日在《海南日报》上刊登了有关案涉19.74亩土地的《琼海市国土资源局关于送达<闲置土地调查通知书>的公告》。

虽然收地过程中，琼海市政府存在错将有关文书送达给案外人海南龙成房地产有限公司、要求龙成开发公司倒签文书、给抵押权人信达公司的留置送达不规范等问题，但龙成开发公司法定代表人吴淑龙及信达公司的代表均参加了2017年12月11日琼海市国土局召开的听证会，故琼海市政府并没有剥夺龙成开发公司和信达公司的陈述、申辩权，该程序瑕疵属于轻微违法。

一审以严重违反法定程序为由撤销180号无偿收地决定，适用法律错误。二审以程序轻微违法，不应撤销为由，确认琼海市政府作出180号无偿收地决定的行为违法，适用法律正确。

海南省政府41号复议决定实体认定正确，但未能查明程序轻微违法问题，适用法律错误，一、二审予以撤销正确。

龙成开发公司主张19.74亩土地包含在已开发建设达80%的98.86亩土地范围内，不构成闲置，但《合作开发琼海市烟塘镇新区合同书》只是约定龙成开发公司与烟塘镇政府合作开发98.86亩土地，并未签订统一的《国有土地使用权出让合同》，也未办理统一的《国有土地使用证》。

案涉19.74亩土地虽然在这98.86亩土地范围内，但其经分割后已单独签订《国有土地使用权出让合同》，并办理国有土地使用证，成为一宗独立的土地，确定是否属于闲置土地当然应当以宗地为单位，而不是以整体项目为单位。

不能以整体项目中其他相关当事人在另外宗地的投入，作为本案当事人在本宗土地上的投入；更不能以整体项目开发达80%，否定本宗土地未动工开发的事实。

以此为由申请再审，理由不成立。龙成开发公司主张闲置是因为没有控制性详细规划造成，但龙成开发公司不能证明因政府未批准案涉土地所在片区控制性详细规划而致其没有获得报建许可，并导致其无法动工开发，且在1997年至2017年长达20年的时间里，龙成开发公司一直未向主管部门提交报建申请，且原98.86亩土地根据原琼海市规划局向烟塘镇政府作出的《关于烟塘镇居住区详细规划的批复》，大部分已经报建成功并开工建设完毕，故案涉地块是否有控制性详细规划与土地闲置之间没有必然联系，不能成为阻却申请开发的理由。

龙成开发公司还主张本案与信达公司作为原告提起的（2018）琼96行初157号案件应合并审理，因海南省高级人民法院（2019）琼行终391号行政裁定已作出终审判决，驳回信达公司的起诉。

原审没有合并审理，对本案实体处理没有实质影响。

综上，龙成开发公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回海南龙成房地产开发有限公司的再审申请。