最高院裁判观点：连续使用集体土地已满二十年的，应视为现使用者所有

最高院裁判观点：连续使用集体土地已满二十年的，应视为现使用者所有

【裁判要旨】：国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；

连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”

中华人民共和国最高人民法院行 政 判 决 书（2019）最高法行再167号

广东省韶关市中级人民法院（以下简称韶关中院）一审查明，大朱家村民小组与何家冲村民小组争议的标的为林地、土地所有权；

争议之林地位于xxx行政管辖范围内；大朱家村民小组称之为“大岭里”，何家冲村民小组称之为“大岭头”；争议面积约360亩；

四至为：东至岐顶倒水，南至凉亭（大朱家村民小组称为柞树坳）沿埂至高程562.3米岭顶，西至路，北至大水??也称大??坑；

争议林地内有部分林地和部分旱地，广东省乐昌市人民政府（以下简称乐昌市政府）并未明确旱地的位置和四至；争议林地内的林木为松树，为何家冲村民小组在2012年至2013年种植，林木所有权属何家冲村民小组所有，大朱家村民小组予以确认。

一、双方就争议林地提供的权属凭证如下：

（一）大朱家村民小组提供的凭证：

1.1976年4月15日，原乐昌县秀水人民公社革命委员会主持由原芳塘大队革委会、秀水大队革委会、何家冲村代表、朱家村代表参加签订的（1976）乐秀民字001号《秀水大队朱家四队与芳塘何家冲一、二队相争大岭里（又叫天平石）荒岭纠纷处理协议书》（以下简称1号协议书），第一条内容包括：“一、为了有利于生产、有利于团结，维护原来乐昌县人民政府颁发的土改土地证和四固定证。

芳塘大队何家冲一、二队代表认为，何家冲一、二队，是没有土改土地证、四固定证和其它能证明山权的证件，而秀水大队朱家第四生产队，持有土改土地证和四固定土地证。

朱家第四生产队，四固定土地证的四至界限分明，座落地名大岭里，荒岭一块，面积五十亩。东至崎头顶，南至柞树坳对上顶，西至崎苦山顶，北至大水??元。

双方代表认为，根据朱家第四生产队四固定土地证，这块荒岭，应归秀水大队朱家第四生产队。”第三条内容包括：“三、关于一拾四市亩开荒地征公粮的处理，芳塘大队何家冲一、二队认为，在一九七一年，计征公粮时，将大岭里的开荒地一拾四市亩（何家冲一队七亩、何家冲二队七亩）已造册纳入征公粮任务，经查属实，为不影响全社公粮任务的完成，双方同意将何家冲一、二队一拾四亩开荒地的征粮任务减去，从一九七六年计征时，增入秀水大队朱家第四生产队。”

2.1981年10月2日，原朱家村领取了乐林权字NO.000xx41《山权林权所有证》（以下简称xx41林权证），其中第一联（持证人存）第六栏记载：“山名：大岭里”“面积：500亩”“四至：东至岐顶、南至凿树坳凉亭、西至岐扇排、北至大水??”。

（二）何家冲村民小组提供的凭证：

1.1981年10月5日,原秀水公社何家冲大队第一队领取了乐林权字NO.000xx65《山权林权所有证》（以下简称xx65林权证），其中第三联（县存档）第三栏记载：“山名：大岭头”“面积：150”“四至：东至与上村岭随水到流、南至岩下埂田角对流水坑、西至到大??坑大路、北至大??坑曹直上岭顶”“备注：一二三队公山。”

2.2004年12月20日，乐昌市政府登记的乐林证字（2004）第xxxx53号《中华人民共和国林权证》，该证所附《森林、林木、林地状况登记表》NO.4记载，林地所有权权利人、林地使用权权利人、森林或林木所有权权利人、森林或林木使用权权利人均为乐昌市秀水镇何家冲村委何家冲组，“座落：秀水镇何家冲村委何家冲组”“小地名：李子树下、大苓头”“面积：843亩”“主要树种：松”“四至：东：与李家、上村、岩面山界为界。

南：农田、地。西：公路至去xxx大路。北：坑??与张家山为界。”

二、对争议林地内土地双方提供的权属凭证如下：

（一）大朱家村民小组提供的凭证：1号协议书，第三条内容包括“三、关于一拾四市亩开荒地征公粮的处理，芳塘大队何家冲一、二队认为，在一九七一年，计征公粮时，将大岭里的开荒地一拾四市亩（何家冲一队七亩、何家冲二队七亩）已造册纳入征公粮任务，经查属实，为不影响全社公粮任务的完成，双方同意将何家冲一、二队一拾四亩开荒地的征粮任务减去，从一九七六年计征时，增入秀水大队朱家第四生产队。”

（二）何家冲村民小组提供的凭证：

1.1984年《乐昌县承包土地使用证》中《承包使用土地明细表》记载的土地座落“朱家江里”，有面积无四至。

2.1990年2月《乐昌县秀水乡土地使用手册》记载无四至。

3.1999年12月《乐昌市农村土地承包经营权证》中《承包土地明细登记》记载的地块名称“朱家岗”“朱家江里”，有面积无四至。

4.2013年11月15日，何家冲村民小组与陈世菌签订的《租山合同》。

2014年10月20日，大朱家村民小组向乐昌市政府提交《林权争议调解处理申请书》，要求调处与何家冲村民小组之间“大岭里”林地所有权纠纷。

2016年7月15日，大朱家村民小组又提交《变更请求事项申请书》，要求乐昌市政府调处其与何家冲村民小组之间“大岭里”的林地所有权、土地所有权纠纷。

2016年8月3日，乐昌市政府作出乐府林决字〔2016〕6号《土地权属争议处理决定书》（以下简称6号处理决定），其中“本府认为”一节的内容为：“根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十一条及第十五条之规定，双方当事人未取得《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》的，双方所提供的1981年《山权林权所有证》是处理本宗山林纠纷的处理依据。大朱家村民小组以1号协议书为其村xx41林权证第六栏所载‘大岭里’山岭登记的权属来源，权属来源清楚，本府予以采信，由于大朱家村民小组所持xx41林权证第六栏所载‘大岭里’山岭四至包括了现争议范围，因此，大朱家村民小组主张现争议范围内的林地权属属其村所有，本府予以支持。何家冲村民小组在1981年申领其村xx65林权证第三栏所载‘大岭头’山岭权属登记时，隐藏了该块山岭部分（现争议范围）在1976年已经通过1号协议书协议归大朱家村民小组所有的事实。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条之规定，应撤销xx65林权证第三栏所载‘大岭头’山岭包括现争议范围部分的权属登记。因此，何家冲村民小组以其村xx65林权证第三栏所载‘大岭头’山岭来主张现争议范围内的林地权属归其村所有，本府不予支持。至于现争议范围内的旱地权属，根据《土地权属争议调查处理办法》第二十条、第二十一条之规定，由于1号协议书是真实有效的，该协议书签订后现争议范围内的林地和14亩旱地权属均归大朱家村民小组所有，在现争议范围内，除这14亩旱地外其余的旱地是何家冲村民小组在1976年签订协议后，在林地权属属大朱家村民小组所有的林地上逐步开荒所形成，但无证据证明这部分旱地所有权发生转移，因此，现争议范围内的旱地权属属大朱家村民小组所有。”乐昌市政府作出处理决定:

一、撤销持证单位为“秀水公社何家冲大队第一队”xx65林权证第三栏所载“大岭头”山岭包括现争议范围部分的权属登记，其余部份权属登记仍然有效。

二、争议山名大岭里（又称大岭头），面积约360亩，四至：东至岐顶倒水、南至凉亭（大朱家村民小组也称柞树坳）沿埂至高程562.3米岭顶、西至路、北至大水??也称大??坑。此四至范围内的林地和旱地权属归大朱家村民小组所有。

三、待该处理决定书生效后，现争议范围内的林地使用权如何行使包括租金、租用期限等应由陈世菌与大朱家村民小组另行协商解决。

大朱家村民小组答辩称：大朱家村民小组有证据证明争议地一直归其所有并使用，林地与旱地的具体面积、四至范围、耕种经营等情况并非必须查明的事实。

1号协议书虽提及争议地内有少许旱地，但xx41林权证登记时已把相应旱地变更为林地，应适用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》作出处理。

二审认定事实清楚，请求驳回韶关市政府的再审申请。

何家冲村民小组述称：争议地自土改以来一直由何家冲村民小组使用，1号协议书签名是真实的，但并未盖章，不具有法律效力。

1号协议书记载争议地的面积及四至与大朱家村民小组xx41林权证均不一致。

陈世菌未提交书面意见。

本院认为，本案的争议焦点问题为韶关市政府作出97号复议决定撤销乐昌市政府的6号处理决定是否正确。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第1目之规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，对其中主要事实不清、证据不足的，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；

决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；

连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”

本案中，虽然1号协议书约定争议地的林地权属及14亩旱地权属归大朱家村民小组所有，但是经过乐昌市政府现场勘查，6号处理决定明确争议地范围内有部分林地和部分旱地，并认定除1号协议书涉及的14亩旱地外，其余的旱地是何家冲村民小组在1976年签订协议后，在争议地内逐步开荒形成。

但乐昌市政府未进一步查实争议地内新开荒的旱地面积及管理事实，也并未根据查明的事实依照前述规定确定旱地权属，故6号处理决定主要事实不清、证据不足，韶关市政府作出97号复议决定撤销6号处理决定并责令乐昌市政府重新作出处理决定并无不当。

一审判决维持97号复议决定，驳回大朱家村民小组的诉讼请求正确，本院予以支持。二审认为应当统一适用林地林木权属争议处理的有关规定进行调处，不宜适用不同的法律法规对争议地内的林地和旱地分别进行处理，属于适用法律错误，本院对此予以纠正。

综上，韶关市政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

一、撤销广东省高级人民法院（2017）粤行终1682号行政判决；

二、维持广东省韶关市中级人民法院（2017）粤02行初14号行政判决。

一、二审案件受理费共100元，由被申请人秀水村民委员会大朱家村民小组负担。

本判决为终审判决。

审判长　　田心则

审判员　　宋楚潇

审判员　　寇秉辉

二〇二〇年三月二十三日

法官助理    胡  荣

书记员    李  京