山东高院判例：对用人单位未依法缴纳社会保险费进行查处，是否受2年追究期限的约束？

裁判要点

　　从保护劳动者权益角度出发，对于用人单位未按时足额缴纳社会保险费用的，劳动行政保障部门依据《劳动保障监察条例》第二十条规定，以企业未依法缴纳社会保险费行为在2年内未被发现，也未被举报、投诉为由不再查处的，人民法院不应予以支持，当事人请求履行查处职责，且能够提供相应材料初步证明企业存在未依法缴纳社会保险费用的，人民法院应当判决责令有关劳动保障行政部门履行相应职责。

　　裁判文书

　　山东省高级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2019）鲁行再69号

　　再审申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省社会保险事业中心（原山东省社会保险事业局），住所地济南市历下区解放东路16号。

　　法定代表人亓军，主任。

　　委托代理人陆洋，该单位工作人员。

　　被申请人（一审原告、二审上诉人）孙溧，女，1963年10月5日出生，汉族，现住日照市东港区129号。

　　被上诉人（一审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街1号。

　　法定代表人龚正，省长。

　　原审第三人中国邮政储蓄银行股份有限公司山东省分行，住所地济南市高新区经十路7000号汉峪金融商务中心4区6号。

　　负责人焦玉泉，行长。

　　再审申请人山东省社会保险事业中心（以下简称省社保中心）因与被申请人孙溧、被上诉人山东省人民政府（以下简称省政府）、原审第三人中国邮政储蓄银行股份有限公司山东省分行（以下简称山东邮储银行）社会保险行政处理、行政复议纠纷一案，不服济南市中级人民法院（2018）鲁01行终684号行政判决，向本院申请再审。

本院于2019年12月9日作出（2019）鲁行申416号行政裁定，裁定本案由本院进行提审。本院依法组成由审判员侯勇、审判员李拙、审判员李莉军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　原一审法院查明：原告孙溧原为山东邮政公司职工，后又与第三人山东邮储银行建立劳动关系。2016年6月13日，被告省社保中心收到原告孙溧的《社保违法行为投诉并请求处理书》，该投诉书反映上述两用人单位未为其足额缴纳养老保险费的行为。

2016年6月14日、2016年7月11日，被告省社保中心先后向上述两用人单位分别书面下达了社会保险稽核通知和补充提供相关资料通知，要求两用人单位提供孙溧历年工资发放证明、营业费用账务明细等与工资总额相关的记账凭证及原始凭证。

经查，被告省社保中心发现2008年7月至2009年12月的社会保险费缴费基数应以孙溧在山东邮政公司的工资数额为计算依据，而该公司尚未提供完整财务资料，故被告省社保中心仅对第三人山东邮储银行为孙溧缴纳2010年1月至2013年10月养老保险费缴费基数进行了核查。

被告省社保中心查明第三人山东邮储银行2010年1月至2013年10月为孙溧申报的缴纳养老保险年缴费基数分别为49062.48元、50476.80元、61368.00元、56500.00元。

而被告省社保中心根据第三人山东邮储银行提交的财务资料，核定孙溧该期间的养老保险费年缴费基数应为50972.01元、54134.65元、60713.56元、53697.57元，用人单位确实存在少缴的情形，遂依照《中华人民共和国社会保险法》第六十三条、第八十六条规定，于2016年8月10日作出《社会保险费限期补缴通知》（鲁社保稽补字〔2016〕2号），要求第三人山东邮储银行按要求补缴未足额缴纳的养老保险费及滞纳金，并于同日作出《社会保险稽核告知书》（鲁社保稽告字〔2016〕1号）告知原告孙溧上述核查结果。

　　原告孙溧不服被告省社保中心作出的上述告知书，于2016年10月10日向被告省政府提起行政复议，被告省政府收到申请后作出《补正行政复议申请通知书》（鲁政复办补字〔2016〕111号）要求原告补充材料。

原告孙溧按要求补正后，被告省政府于2016年10月28日作出《行政复议受理通知书》(鲁政复办受字〔2016〕484号)，对原告的复议申请依法予以受理。

2016年11月4日，被申请人省社保中心作出《行政复议答复书》。被告省政府经复议认为，该局根据原告孙溧的举报，进行社保稽核后，作出《社会保险稽核告知书》（鲁社保稽告字〔2016〕1号）的行为符合法律规定，并无不当，故于2016年12月13日作出《行政复议决定书》（鲁政复决字〔2016〕484号），决定予以维持。

　　另查明，对原告孙溧反映的山东邮政公司未足额缴纳养老保险费的行为以及第三人山东邮储银行2008年7月至2009年12月是否存在未足额为孙溧缴纳社会保险费的问题，被告省社保中心于2016年9月29日作出《社会保险稽核告知书》（鲁社保稽告字〔2016〕2号）及其附件《社会保险限期补缴通知》（鲁社保稽补字〔2016〕3号）予以确认。

该稽核行为的合法性问题，已由(2017)鲁0102行初73号行政诉讼案件另案处理。

　　原一审法院认为：因《社会保险稽核告知书》（鲁社保稽告字〔2016〕2号）的合法性问题已另案处理，故本案仅涉及《社会保险稽核告知书》（鲁社保稽告字〔2016〕1号）及其附件的合法性和《行政复议决定书》（鲁政复决字〔2016〕484号）程序是否合法的问题。

　　首先，关于《社会保险稽核告知书》（鲁社保稽告字〔2016〕1号）及其附件的合法性问题。根据《中华人民共和国社会保险法》第六十三条第一款规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足”。

本案中，被告省社保中心作为山东省人民政府的社会保险费征收机构，对原告孙溧反映用人单位少缴养老保险事宜有作出行政处理的职权。

　　《社会保险稽核办法》第十条规定：“社会保险经办机构对社会保险费缴纳情况按照下列程序实施稽核：（一）提前3日将进行稽核的有关内容、要求、方法和需要准备的资料等事项通知被稽核对象，特殊情况下的稽核也可以不事先通知；

（二）应有两名以上稽核人员共同进行，出示执行公务的证件，并向被稽核对象说明身份；（三）对稽核情况应做笔录，笔录应当由稽核人员和被稽核单位法定代表人（或法定代表人委托的代理人）签名或盖章，被稽核单位法定代表人拒不签名或盖章的，应注明拒签原因；

（四）对于经稽核未发现违反法规行为的被稽核对象，社会保险经办机构应当在稽核结束后5个工作日内书面告知其稽核结果；

（五）发现被稽核对象在缴纳社会保险费或按规定参加社会保险等方面，存在违反法规行为，要据实写出稽核意见书，并在稽核结束后10个工作日内送达被稽核对象。

被稽核对象应在限定时间内予以改正。”本案中，被告省社保中心接到原告孙溧的举报后，及时向第三人山东邮储银行下达了《社会保险稽核通知书》（鲁社稽通〔2016〕1号）、《关于补充提供孙溧投诉事项相关资料的通知》（鲁社稽通〔2016〕3号），根据用人单位提供相关财务资料，核定了原告2010年1月至2013年10月养老保险年缴费基数，发现确实出现少缴的情形，遂依法要求第三人山东邮储银行按时补缴未足额缴纳的社会保险费，同时书面告知了原告孙溧核查结果，稽核行为程序合法，并无不当。

　　根据《关于印发<职工基本养老保险个人账户管理暂行办法>的通知》（劳办发〔1997〕116号），职工本人一般以上一年度本人月平均工资为个人缴费基数。

依照上述规定，被告省社保中心认定原告孙溧2008年7月至2009年12月养老保险费基数，应以原告孙溧在山东邮政公司发放的工资总数额计算取定，因该公司尚未提交完整的工资发放证明，故《社会保险稽核告知书》（鲁社保稽告字〔2016〕1号）及其附件仅就原告孙溧2010年1月至2013年10月的社会保险费基数进行稽核，对原告孙溧2008年7月至2009年12月养老保险费是否存在少缴的情形另行处理，该做法并无不当。

且被告省社保中心按照国家统计局《关于工资总额组成的相关规定》《关于规范社会保险费缴费基数有关问题的通知》（劳社险中心函〔2006〕60号）的规定，根据第三人山东邮储银行提供的财务资料，发现该单位2010年1月至2013年10月为孙溧申报的缴纳养老保险年缴费基数分别为49062.48元、50476.80元、61368.00元、56500.00元，与依法应当缴数50972.01元、54134.65元、60713.56元、53697.57元并不一致，确实存在少缴的情形，遂根据《中华人民共和国社会保险法》第六十三条、第八十六条之规定，要求该单位依法补缴，该行为主要证据充分，适用法律亦无不当。

　　其次，关于《行政复议决定书》（鲁政复决字〔2016〕484号）程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。依照上述规定，针对省社保中心作出的具体行政行为提出的行政复议，被告省政府作为该机关的本级人民政府，有予以受理并作出行政复议决定的行政职权和管辖权限。且该法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外……”。本案中，被告省政府作出的《行政复议决定书》（鲁政复决字〔2016〕484号），在受理、通知复议参加人、送达等各个环节均符合法律规定，程序合法完备，并无不当。原告孙溧的诉讼请求无事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：

一、驳回原告孙溧要求撤销被告山东省社会保险事业局于2016年8月10日作出的《社会保险稽核告知书》（鲁社保稽告字〔2016〕1号）的诉讼请求；

二、驳回原告孙溧要求撤销被告山东省人民政府于2016年12月13日作出的《行政复议决定书》（鲁政复决字〔2016〕484号）的诉讼请求；

三、驳回原告孙溧要求责令被告山东省社会保险事业局重新出具稽核告知书，按照原告提供的财务资料确认相关数据，通知第三人为原告补缴2008年7月至2013年10月期间养老保险费的诉讼请求。

　　原二审法院认为：《劳动保障监察条例》第二十条规定：“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。

前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”

该法条明确规定了劳动保障行政部门对劳动违法行为查处的追究时效及超过追究时效的法律后果，即对于超过两年追究时效的违法行为，劳动保障行政部门不再予以查处。

本案中，上诉人孙溧要求被上诉人省社保中心稽核第三人山东邮储银行2010年1月至2013年10月期间为其缴纳的社会保险费，即使第三人山东邮储银行对此存有“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为”，该违法行为最迟已于2010年10月终了。

依法行政要求行政机关坚持法律至上，依法行使行政权力，履行国家管理职能，保护公民的合法权益，不能过分追求对公民权益的保护而置既有法律规定于不顾。

劳动和社会保障部《关于实施<劳动保障监察条例＞若干规定》第十八条规定：“对符合下列条件的投诉，劳动保障行政部门应当在接到投诉之日起5个工作日内依法受理，并于受理之日立案查处：（一）违反劳动保障法律的行为发生在2年内的；

……。”上诉人孙溧于2016年6月向被上诉人省社保中心投诉时，被上诉人省社保中心应当对被投诉的违法行为是否超过追究时效进行审查，以确认相应投诉是否符合立案条件。

《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该规定要求行政审判对行政行为合法性进行审查和监督，纠正行政机关的违法或不当行为。

本案中，被上诉人省社保中心未对追究期限进行审查即予以立案并作出《社会保险稽核告知书》，违反了相关规定，该告知书依法应予撤销。

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十五条第一款规定：“ 复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”

基于同样的理由，被上诉人省政府作出的鲁政复决字[2016]484号《行政复议决定书》违法，应一并予以撤销。

　　综上，原一审判决认定事实清楚，但未对两被上诉人作出的行政行为予以纠正，属于法律适用错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：

一、撤销济南市历下区人民法院（2017）鲁0102行初72号行政判决；

二、撤销被上诉人山东省社会保险事业局作出的鲁社保稽告字[2016]1号《社会保险稽核告知书》；

三、撤销被上诉人山东省人民政府作出的鲁政复决字[2016]484号《行政复议决定书》；

四、责令被上诉人山东省社会保险事业局于法定期限内对上诉人孙溧的申请重新作出答复；

五、驳回上诉人孙溧的其他诉讼请求。

　　省社保中心申请再审称：《中华人民共和国社会保险法》第八十六条规定，“用人单位未按时足额缴纳社会保险费用的，由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，并自欠款之日起，按日加收万分之王的滞纳金；

逾期仍不缴纳的，由有关行政部门处欠缴数额一倍以上三倍以下的罚款。”《劳动保障监察条例》第十一条第七项规定，“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况”，第二十条规定，“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在2年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。

前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”

《中华人民共和国社会保险法》第二十七条第二款规定，“职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。

社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例》等相关规定处理。在处理过程中，用人单位对双方的劳动关系提出异议的，社会保险行政部门应当依法查明相关事实后继续处理。”

社会保险费征收机构和劳动保障行政部门不是一个部门，社会保险行政部门应当严格执行二年的规定。原审法院直接将社会保险经办机构认定为劳动保障行政部门，认为社会保险经办机构应当执行《劳动保障监察条例》的规定，属适用法律错误。

请求撤销原审判决。

　　本院认为：《劳动保障监察条例》第二十条规定，“违反劳动保障法律、法规或者规章的行为在两年内未被劳动保障行政部门发现，也未被举报、投诉的，劳动保障行政部门不再查处。

前款规定的期限，自违反劳动保障法律、法规或者规章的行为发生之日起计算；违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有连续或者继续状态的，自行为终了之日起计算。”

该条款虽然规定了劳动保障行政部门对劳动违法行为查处的追究时效及超过追究时效的法律后果，即对于超过两年追究时效的违法行为，劳动保障行政部门不再予以查处，但从保护劳动者权益角度出发，对于用人单位未按时足额缴纳社会保险费用的，劳动行政保障部门依据《劳动保障监察条例》第二十条规定，以企业未依法缴纳社会保险费行为在2年内未被发现，也未被举报、投诉为由不再查处的，人民法院不应予以支持，当事人请求履行查处职责，且能够提供相应材料初步证明企业存在未依法缴纳社会保险费用的，人民法院应当判决责令有关劳动保障行政部门履行相应职责。

原二审法院认为省社保中心未对追究期限进行审查即予以立案并作出《社会保险稽核告知书》违反了相关规定应予以撤销不妥，本院予以纠正。

省社保中心接到孙溧的举报后，及时向第三人山东邮储银行下达了《社会保险稽核通知书》（鲁社稽通[2016]1号）、《关于补充提供孙溧投诉事项相关资料的通知》（鲁社稽通[2016]3号），根据用人单位提供相关财务资料，核定了孙溧2010年1月至2013年10月养老保险年缴费基数，发现确实出现少缴的情形，遂依法要求第三人山东邮储银行按时补缴未足额缴纳的社会保险费，同时书面告知了孙溧核查结果，稽核行为证据充分，程序合法，并无不当。

省政府作出的涉案复议决定书亦符合法律规定，程序合法，亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百二十三条第（三）项之规定，判决如下：

　　一、撤销济南市中级人民法院（2018）鲁01行终684号行政判决；

　　二、维持济南市历下区人民法院（2017）鲁0102行初72号行政判决；

　　原一、二审案件受理费各50元，均由孙溧负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长    侯    勇

　　审  判  员    李    拙

　　审  判  员    李莉军

　　二〇一九年十二月二十三日

　　书  记  员    杨柳青