江西高院案例 ：丢失人事档案的行为是事实行为还是行政行为？

【裁判要点】

劳动部、国家档案局劳力字（1992）33号《企业职工档案管理工作规定》第二条规定，企业职工档案是企业劳动、组织、人事等部门在招用、调配、培训、考核、奖惩、选拔和任用等工作中形成的有关职工个人经历、政治思想、业务技术水平、工作表现以及工作变动等情况的文件材料。

是历史地、全面地考察职工的依据，是国家档案的组成部分。第五条规定，职工档案由所在企业的劳动（组织人事）职能机构管理。

实行档案综合管理的企业单位，档案综合管理部门应设专人管理职工档案。第十八条规定，企业职工调动、辞职、解除劳动合同或被开除、辞退等，应由职工所在单位在一个月内将其档案转交其新的工作单位或其户口所在地的街道（组织人事）部门。

当事人提供的“收到档案回执单”，证明行政机关从当事人原工作单位接受人事档案，并将该人事档案转交给当事人调入的单位。

在此期间，行政机关负有履行移交和保管档案的职责。当事人的档案因保管不善丢失，属于未尽履行保管法定职责的行政行为，而非事实行政行为。

【裁判文书】

江西省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）赣行再2号

抗诉机关江西省人民检察院。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）徐向丽，女，1956年6月12日出生，汉族，高安市人，退休职工，住高安市。

委托代理人胡崇涛，男，1950年4月3日出生，汉族，高安市人，退休职工，住高安市。系徐向丽丈夫。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）高安市人力资源和社会保障局，地址：高安市瑞阳新区东区1号楼，组织机构代码：01473618-2。

法定代表人梁宏波，该局局长。

委托代理人朱成生，该局人才交流中心主任。

一审原告徐向丽诉一审被告高安市人力资源和社会保障局（以下简称高安人社局）丢失档案行为违法及行政赔偿一案，宜春市中级人民法院于2017年6月2日作出（2017）赣09行终字第37号行政裁定，已经发生法律效力。

徐向丽不服，向本院申请再审。本院作出（2018）赣行申7号行政裁定，驳回再审申请。徐向丽仍不服，向检察机关申诉，江西省人民检察院于2019年5月24日作出赣检民（行）监[2019]36000000030号行政抗诉书，向本院提出抗诉。

本院于2019年7月23日作出（2019）赣行抗1号行政裁定，提审本案，并依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

一审法院认定，徐向丽于1991年10月7日经江西省劳动厅批准同意调往原高安县外贸公司集体商店工作，该厅通知高安县劳动人事局（现为高安人社局）办理调动手续，并于11月7日前由高安人社局直接介绍到县外贸局报到。

同年10月25日高安人社局向县外贸局开出集体工人介绍信，介绍徐向丽到该局所属集体企业工作，并限定同年10月30日前报到。

徐向丽即到县外贸局报到，报到后，因该局新上任领导不同意，一直未安排工作，且此后徐向丽既未上班亦未领取过工资。2000年原外贸公司捆绑外贸商店一同进行破产还债，当时公布的职工享受失业生活补贴名单上，未有徐向丽名字，徐向丽即向相关领导询问，答复称名册上未登记徐向丽名字，且未见其人事档案，并叫徐向丽到高安人社局处查找。

徐向丽遂找到高安人社局，高安人社局管档案的工作人员称其并不保管职工档案，如果系工作调动，档案肯定在被调入单位。因未有档案，致使徐向丽未被承认其外贸集体商店职工身份，未获得相应补偿。

2014年8月徐向丽找到了其调动时高安人社局开具的收到其人事档案的回执，并在高安市档案馆查找到了高安人社局对徐向丽职工身份的确认，在各级政府和部门组织关怀下，于同年11月补缴了养老保险金，办理了退休手续。

徐向丽遂于2015年6月1日向高安人社局提交了“行政赔偿申请书”，高安人社局未作出答复，徐向丽便于同年10月12日向高安法院提起行政诉讼。

经多方协调不成，且徐向丽所具诉状不符合行政赔偿诉讼的要求，经高安法院告知后，徐向丽又于2016年4月11日修改诉状后向高安法院提起行政诉讼。

高安法院于2016年4月15日作出（2016）赣0983行初13号行政裁定书，以高安人社局对职工档案的接收、流转的领导和指导行为不产生法律约束力，不属于行政行为，同时，高安人社局丢失人事档案的行为亦不属法律、法规规定可以起诉的其他行政案件为由，裁定不予立案。

徐向丽不服该裁定，在法定时间内向宜春中院提出了上诉。宜春中院于2016年5月8日作出（2016）赣09行终38号行政裁定书，裁定撤销了高安法院（2016）赣0983行初字第13号行政裁定书，指令高安法院对本案审理。

高安法院于2016年6月12日立案受理。

一审法院认为，高安人社局已于1991年10月25日为徐向丽向原外贸局开出了集体工人介绍信，该介绍信虽未注明档案随行，但一般流程其档案均应由用人单位主管部门随行接收，徐向丽到原外贸局报到后，该局未安排其工作，此后徐向丽亦近10年来未上班，其未上名册未领取到补偿款，未补交社会保险费及推迟退休的事实与高安人社局行为无直接因果关系。

另徐向丽已于2014年12月1日补交了社会保险费并办理了退休手续，其诉讼时效应从此时知晓权利被侵犯之日开始计算，徐向丽于2015年10月12日才向本院提起诉讼，已明显超过了《行政诉讼法》规定的6个月的诉讼时效，且即使系高安人社局丢失了原告档案，其行为亦发生在2000年外贸局破产改制前，亦超过了《行政诉讼法》规定的最长五年时效。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，裁定驳回徐向丽的起诉。

二审法院认定的事实与一审认定的事实基本相同。

二审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

本案中，上诉人徐向丽的档案遗失行为发生在2000年原高安县外贸局破产改制前，发生时间已明显超过五年，不论徐向丽是否知道或什么时间知道，超过了法律规定的五年最长起诉期限的，人民法院均不应受理，已经受理的，应驳回起诉。

故上诉人徐向丽的上诉理由没有事实和法律依据，不予支持。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

江西省人民检察院抗诉认为，宜春市中级人民法院(2017)赣09行终37号行政裁定依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，驳回徐向丽的起诉，适用法律确有错误。

具体理由如下：

第一、徐向丽提起的行政诉讼系单独提起的行政赔偿诉讼。根据《中华人民共和国赔偿法》第九条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条之规定，赔偿请求人向人民法院请求行政赔偿时，可以单独提起行政赔偿诉讼或者在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求。

单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。

本案中，徐向丽知道其合法权益受到侵害后，于2015年6月16日先向高安市人力资源和社会保障局申请了行政赔偿，因该局未在两个月内作出赔偿决定，才向法院提起行政赔偿诉讼，符合单独提起行政赔偿诉讼赔偿义务机关先行处理的条件。

此外，徐向丽在2016年4月22日提交给宜春市中级人民法院的上诉状中写明，2015年10月12日其向高安市人民法院提起行政诉讼，诉求为：判定被上诉人赔偿上诉人经济损失16.8542元；

判定被上诉人承担诉讼的全部费用。但高安市人民法院一直没有作出任何答复，后经多次催问，高安市人民法院告知其诉求应增加确认违法的请求，其修改诉状后于2016年4月11日再次提交给高安市人民法院。

一审法院亦查明，徐向丽于2015年10月12日向高安市人民法院提起行政诉讼，经多方协调不成，且徐向丽所具诉状不符合行政赔偿诉讼的要求，经法院告知后，徐向丽又于2016年4月11日修改诉讼后向高安市人民法院提起行政诉讼。

由此可见，确认违法的诉求是应法院要求添加的，徐向丽的本意是单独提起行政赔偿诉讼。本案起诉前虽然未经确认违法程序，但因丢失档案是事实行为，不是具体行政行为，根据《最高人民法院行政审判庭关于如何使用最高人民法院<关于审理行政赔偿案件若干问题的规定>第二十一条第（四）项和第三十四条规定的答复》之规定，因行政机关的事实行为引起的行政赔偿，赔偿请求人单独提起行政赔偿的，应当适用第三十四条的规定，由人民法院在判决时对致害行为是否违法予以确认。

因此，本案徐向丽提起的行政诉讼系单独提起的行政赔偿诉讼。

第二，本案应适用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的诉讼时效。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条、第三十九条之规定，法律对单独提起行政赔偿诉讼和一并提出赔偿请求分别规定了不同的起诉期限，单独提起行政赔偿诉讼应适用国家赔偿法规定的诉讼时效，一并提出赔偿请求应适用行政诉讼法规定的诉讼时效。

如前所述，徐向丽提起的行政诉讼系单独提起的行政赔偿诉讼，应当适用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的诉讼时效。

第三，本案没有超过诉讼时效。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。

在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼有关时效的规定”第十四条第一款规定“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”

本案中，徐向丽于2014年8月找到了高安市劳动人事局开具的收到其人事档案的回执，此时其知道了因劳动人事局保管不善，丢失了自己的档案，其合法权益收到了侵害。

请求赔偿的时效应从2014年8月开始计算，徐向丽于2015年6月16日向高安市人力资源和社会保障局提交了行政赔偿请求书，符合国家赔偿法规定的两年请求时效。

高安市人力资源和社会保障局未在法律规定期限内作出是否赔偿的决定，徐向丽于2015年10月12日向高安市人民法院提起行政诉讼，符合国家赔偿法规定的三个月的起诉期限。

徐向丽申请再审称:申请人在2000年高安市外贸公司破产时，得知自己没有登记在册又没有档案在单位，而被取消职工身份，多次找主管单位高安市外贸局和被申请人单位寻要档案，他们都以各种理由相互推诿。

当年还请求由经委、审计、法院等组成的破产清算小组要求恢复职工身份。均被拒绝。2014年9月，申请人找到了在1991年办理工作调动时，由调出单位把申请人的人事档案移送到被申请人单位（劳动人事局）被申请人收到档案后开出的“收到档案回执单”。

申请人才知道人事档案被被申请人丢失。2014年9月，申请人凭这张回执单找到被申请人重新认定了职工身份。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：公民、法人或其它组织因不可抗力或其它不属于自己的原因而耽误起诉时间，不计算在起诉时限内。

依照这一规定寻找证据所耽误的时间，不是申请人的过错，应不计算在起诉时限内。申请人在2014年11月办理退休手续时，得知因为档案的原因，不仅要多缴社会保险费，按国家法定年龄退休近八年的工资不能补发，合法权益、财产损失，都是因为档案的原因遭到侵害。

按照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四款、第九条的规定，申请人在2015年6月向被申请人提交了行政赔偿申请，被申请人在规定的时限内没有作出任何答复。

《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定：赔偿义务机关在规定的期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿申请人可以自期限届满三个月向人民法院提起行政诉讼。

申请人在2015年10月依法向高安市人民法院提起行政诉讼符合法律程序，没有超出法律所规定诉讼时效。

高安市人社局提交书面意见答辩称：

1、诉讼主体错误，根据《中华人民共和国档案法》第七条之规定：机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构或者档案工作人员，负责保管本单位的档案，并对所属机构的档案工作实行监督和指导。申请人时属县外贸局职工，档案应由其单位保管。

2、超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。高安县劳动人事局作出（91）高劳配字0001299《集体工人介绍信》是在1991年10月25日，申请人于2016年起诉本局遗失其人事档案，明显超过法定起诉期限。徐向丽在外贸局商店并未上一天班，所有在外贸局期间不可能产生任何档案。现徐向丽已在高安市社保局领取养老金，我局开出的行政介绍信和相垦开出的工资介绍信均存于高安市社保局其档案之中，可见其档案在她本人手中。根据高安市委高发（1999）25号文件规定，企业改制或破产均要成立领导小组，参与改制人员的名单均由单位提供，本局只是核实工龄，徐向丽没有得到补偿，说明她当时是不在册，而不是因为没有档案的原因。

因申请人及被申请人对一、二审认定的事实均未提出异议，本院对一、二审认定的事实予以认可。

本院认为，针对徐向丽申请再审的理由及检察机关的抗诉理由，结合已查明的案件事实，本案争议的焦点为：

1、丢失人事档案的行为是事实行为还是行政行为；

2、本案是否超过起诉期限。

一、关于丢失人事档案的行为是事实行为还是行政行为的问题。

劳动部、国家档案局劳力字（1992）33号《企业职工档案管理工作规定》第二条规定，企业职工档案是企业劳动、组织、人事等部门在招用、调配、培训、考核、奖惩、选拔和任用等工作中形成的有关职工个人经历、政治思想、业务技术水平、工作表现以及工作变动等情况的文件材料。

是历史地、全面地考察职工的依据，是国家档案的组成部分。第五条规定，职工档案由所在企业的劳动（组织人事）职能机构管理。

实行档案综合管理的企业单位，档案综合管理部门应设专人管理职工档案。第十八条规定，企业职工调动、辞职、解除劳动合同或被开除、辞退等，应由职工所在单位在一个月内将其档案转交其新的工作单位或其户口所在地的街道（组织人事）部门。

本案中，申请人提供的“收到档案回执单”，证明高安人社局从申请人原工作单位高安市相城垦殖场接受人事档案，并将该人事档案转交给申请人调入的单位高安市外贸局。

在此期间，高安人社局负有履行移交和保管档案的职责。本案中徐向丽的档案因保管不善丢失，属于未尽履行保管法定职责的行政行为，而非事实行政行为。

二、本案是否超过起诉期限的问题。

首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

本案中，徐向丽在原一审法院的诉讼请求是判定高安市人社局丢失人事档案违法，判定赔偿经济损失人民币16.8542万元。

系一并提起的行政赔偿案件，故原一、二审法院认定丢失档案的行为发生在2000年前，以超过法定起诉期限驳回申请人起诉并不不当。

其次，检察机关认为本案申请人的本意系单独提起行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条第一款规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。

在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼有关时效的规定。第十条规定，赔偿请求人可以向共同赔偿义务机关中的任何一个赔偿义务机关要求赔偿，该赔偿义务机关应当先予赔偿。

即使本案系单独提起的行政赔偿案件，但根据徐向丽诉称在2000年高安市外贸公司破产时，得知自己没有登记在册又没有档案在单位，而被取消职工身份，多次找主管单位高安市外贸局和高安人社局寻要档案，此时，徐向丽已经知道自己的人事档案丢失且权益遭到侵犯，并已经知道赔偿义务机关，徐向丽直到2015年才向高安人社局递交行政赔偿请求书，均超过了法律规定的请求国家赔偿的两年时效。

综上，徐向丽申请再审的理由及江西省人民检察院的抗诉理由依法不能成立。据此，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

维持宜春市中级人民法院2017年6月2日作出的（2017）赣09行终37号行政裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　葛　伟

审判员　王丽君

审判员　方石清

二〇二〇年七月二十一日

书记员　徐依沫