共享厨房的法律规制

近年来，共享厨房迅速发展，成为餐饮服务领域共享经济的重要新兴热点，也成为食品药品监管部门的新业态监管重点和难点之一。

现笔者对共享厨房的食品安全法律监管法律问题进行分析。

一、共享厨房的基本概况

（一）共享厨房的含义

共享厨房，亦称“共享餐厅”，是“互联网+”时代背景下餐饮服务领域出现的新兴业态，更是餐饮服务优化升级的重要载体。

目前，共享厨房在食品安全法律或规范性文件中尚未有正式、明确、权威的含义或解释。

2018年4月11日发布的《上海市食品药品监督管理局关于下发“共享餐厅”监管工作要求的通知》（沪食药监餐饮〔2018〕66号）明确提出：

“‘共享餐厅’经营方式为消费者通过APP订购附近餐饮单位制作的餐食，餐厅提供就餐场所并自备餐具到制作餐食的餐饮单位取餐，有的餐厅还提供自制食品和外购预包装食品等。”

根据2018年8月14日公布的《国家统计局关于印发的通知》（国统字〔2018〕111号），网络餐饮被列入新产业新业态新商业模式，在0806类中，新型餐饮服务共分为三类：

第一类是餐饮个性化定制，即指为顾客提供个性化的食材、个性化的就餐环境（含乐曲点播）、个性化的就餐服务等，包括提供个性化定制的正餐服务和个性化定制的餐饮外卖服务；

第二类是网络订餐服务，即指依托互联网平台，采用网络选餐、订餐、付款等方式为消费者提供正餐、快餐、冷热饮等就餐服务和餐饮外卖服务。

第三类是指其他新型餐饮服务，仅包括提供上门烹制服务的餐饮活动、农家餐饮服务。

综上，部分文件中虽偶有提及共享厨房，但多为对其范围或特征的部分描述，并未有完整清晰的含义。对共享厨房的含义尚需进一步考察研究。

（二）共享厨房的模式

目前，共享厨房的“共享”一词，并无确切固定的含义，主要包括经营信息、食品安全过程管理、餐饮制作加工配送、就餐场所等餐饮服务经营的共享。

使用“共享厨房”名义的食品经营者主要有两种经营模式。

[第一种模式]是形式意义的共享厨房，即就餐场所意义上的共享厨房。此种模式下，共享厨房仅提供就餐场所和就餐工具。

消费者订购附近餐饮单位制作的餐食，由共享厨房提供配送服务，或餐饮服务的制作加工过程由消费者自行完成。如大学校园为方便满足学生群体自助制作餐饮而提供就餐场所和制餐工具的共享厨房。

此种情形下共享厨房并无实质性食品经营行为，不必纳入食品经营许可和监管范围。

[第二种模式]是实质意义上的共享厨房，即餐饮服务意义上的共享厨房。此种模式下，共享厨房直接从事餐饮服务加工制作。

而对于就餐场所，部分共享厨房提供就餐场所，通过餐饮堂食增加消费体验和社交，部分共享厨房不提供就餐场所，仅提供网络订餐，以节俭经营成本和提升经济效益。

该种模式属于食品安全意义上的规制重点，应纳入食品经营许可和监管的重点范围。

综上，根据共享厨房的商业模式、餐饮服务业态和许可监管的实际，笔者尝试对共享厨房的含义解释如下：

共享厨房是指根据消费者网络订购用餐的要求，提供自制餐食，或者自备餐具到附近制作餐食的餐饮单位取餐并提供就餐场所的食品经营者。

（三）共享厨房的特点

与普通餐饮服务相比，共享厨房具有餐饮经营媒介的共享性、食品安全风险的双重性和食品安全监管的复杂性。以下笔者将详述分析。

1、餐饮经营媒介的共享性。

共享厨房餐饮经营媒介具有共享性，共享内容具有广泛性，既包括经营硬件资源的共享，如经营场所、厨房自动化设备、水电燃气资源、配餐设备等；

也经营服务软实力的共享，如食材的采购、经营网页设计运营、品牌打造和数据分析，配餐服务、消费者投诉处理、运营服务指导等，更加体现网络餐饮的凝聚、共享、集约效益。

2、食品安全风险的双重性。

共享厨房实质上是为入驻经营者的食品安全背书，其风险具有双重性。这主要体现于：

一则共享厨房通过吸引经营者入驻，统一严格管控食品安全采购、制作和配送环节，有利于总体上提升经营者管理能力，使食品安全风险得以有效管控和降低；

二则共享厨房因其规模效益，实际上将分散的经营者的食品安全风险凝聚于共享厨房，但鉴于用餐群体的不确定性，若因食材、餐饮具和配餐等原因引发食品安全问题，则后果可能较为严重，因此食品安全风险又呈现出相当的分散性和诸多不确定性。

3、食品安全监管的复杂性。

与普通餐饮服务相比，统一运营的共享厨房的食品安全监管更为困难和复杂。这主要体现于：

一是就监管链条而言，共享厨房在餐饮制作加工过程控制、配餐过程食品安全保障、餐饮具清洁消毒等诸多环节，具有更为严格和复杂的食品安全监管要求。

二是就监管深度而言，共享厨房的入驻经营者不断变动，食品安全控制过程尤其是配餐服务更属于动态管理，使得食品安全实时监管更为薄弱和复杂。

（四）共享厨房的发展前景

共享厨房在“互联网+餐饮服务”模式下具有丰厚的经济收益和广阔的发展前景。据统计，近年来，全社会餐饮收入年均增长10%以上。

以近三年为例，2015年社会餐饮收入额32310亿元，增长11.7%。2016年社会餐饮收入额35799亿元，增长10.8%。

2017年社会餐饮收入额39644亿元，增长10.7%。尤其是网络餐饮发展极为迅猛。

据报道，上海敏吉餐饮有限公司获得由闵行区市场监管局颁发的上海首张“共享厨房”食品经营许可证。

目前，比较知名的共享厨房有熊猫星厨、吉刻联盟、食云集等。共享厨房方兴未艾，具有无可比拟的经济发展优势。主要体现于：

1、资源集合优势。

共享厨房充分利用互联网分享和区块链共享技术，通过分享健康饮食知识培养健康饮食产品消费理念。

共享厨房具有土地、资金、品牌、配送等资源优势，尤其是在城区经营场地资源越来越稀缺的背景下，可共享空间、共担租金、共享配餐服务，节约经营成本，形成集约优势和品牌效应，既能有效疏导无证照餐饮，又能有效利用经营空间。

2、经济效益优势。

共享厨房可采取食品产业全链条发展模式，推进供应链垂直整合，构建从“舌头到指头和田头”的食用农产品产业链和共享厨房电子商务平台，注重从“农田到餐桌”的整体经济效益，推进生产（共享农庄）、消费（共享厨房）、营销（直播间）和销售（电商）于一体的现代化经济体系。

3、许可监管优势。

食品药品监管部门对于符合许可条件的共享厨房，可集中统一审批，提升行政效率，减少许可前的等待期，使共享厨房节约成本、尽早获得经营资质。

共享厨房为小微经营者提供了合法经营的途径，为疏解历史原因形成的无证无照经营难题指明途径，以共享厨房为枢纽统一监管，有效提升餐饮服务食品安全水平。

二、共享厨房的法律规制

对于共享厨房的总体规制，应按照《食品安全法》《网络食品安全违法行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》的规定执行。

而对于共享厨房的专项规制，于总局规章和规范性文件并无明确规范，在地方仅有《上海市食品药品监督管理局关于下发“共享餐厅”监管工作要求的通知》（沪食药监餐饮〔2018〕66号）对“共享餐厅”经营场所、订餐APP和监督检查要求进行明确规定。

然而，鉴于共享厨房属于新兴业态，在适用上述规定的同时，尚有值得研究完善的空间。

（一）市场准入规则

对于共享厨房，食品药品监管部门应采取鼓励支持和引导规范的态度，但市场准入许可应有所区分。若共享厨房仅提供就餐场所，无制售食品或销售预包装食品经营行为，则不必取得食品经营许可。

若既提供就餐场所又提供自行制售食品，或销售外购预包装食品，则应取得食品经营许可。但若属于小微食品经营者，则依《食品安全法》第三十六条，按省、自治区、直辖市的规定实行登记或备案。

共享厨房，可考虑市场准入的两种思路：

第一种是每个入驻经营者均需取得经营许可，共享厨房可视为多项经营许可的集合体；

第二种是概括式许可，即共享厨房视为同一主体，仅取得一项经营许可，而至于不同的入驻经营者，则视为与共享厨房具有雇佣关系，对外仅以共享厨房名义进行经营，但此种思路较易受到《食品安全法》第一百三十四条的制约。

考虑到第二种模式的诸多弊端，笔者倾向于采纳第一种模式。

此外，对于市场准入的考虑因素，应区分为食品安全监管因素和非食品安全监管因素。

就食品安全监管因素而言，对于共享厨房的市场准入标准，除一般许可标准外，还应重点关注和设置以下标准：就餐场所和餐饮经营者的距离因素、共享厨房的加工制作规范、配餐服务的特殊要求、餐具使用、清洗、消毒、保洁设施。

就非食品安全监管因素而言，共享厨房的设立，实际上还应考虑到产业政策、环境保护、城市功能疏解、城市规划和无证餐饮整治等因素。

但此类因素属于商业布局和规划应予考虑范围，并非食品经营许可的前置条件和许可标准。

（二）食品安全规制

至于共享厨房的食品安全规制，则是食品药品监管部门关注的重点。

1、餐饮服务信息公示。为保障消费者的知情权，餐饮服务经营活动主页面显著位置公示有关信息，并确保信息真实和及时更新。

公示信息主要有三项：一是入网餐饮服务提供者的食品经营许可证；餐饮服务提供者的名称、地址、量化分级信息；菜品名称和主要原料名称。

2、食品安全过程控制。食品安全过程控制包括餐饮制作、加工和配送的全部环节的食品安全保证和控制。

餐饮制作加工环节，应当遵循《餐饮服务食品安全操作规范》的有关规定。配餐过程的食品安全控制，其重点在于餐具清洗、消毒、保洁设施的维护和送餐箱（盒）清洗、消毒、保洁设施的清理维护。

（三）违法行为查处

共享厨房的违法行为，部分为单独的违法行为，部分为共同的违法行为。

对于共同的违法行为，分别涉及入网餐饮服务提供者即共享厨房和网络餐饮服务第三方平台提供者，应依《食品安全法》《电子商务法》《网络食品安全违法行为查处办法》《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》分别查处。

执法实践中，入网餐饮服务提供者常见的违法行为包括涉嫌无实体门店、公示许可证过期、公示的经营地址与许可证载明的经营地址不符、实际经营超出许可的经营范围、超过许可有效期、伪造、借用食品经营许可证的情形。

上述违法行为的存在，与网络餐饮服务第三方平台提供者未尽审查义务不无关系，食品药品监管部门亦存在履职风险。

如2018年3月2日最高人民检察院发布的检察公益诉讼典型案例诉前程序典型案例为“成都市双流区市场监管局违法履职案”，其典型意义在于：“检察机关依托行政公益诉讼诉前检察建议，对于督促行政机关加强对‘网络点餐’及第三方平台的监督管理，有效防范网络食品消费中的安全风险，保障人民群众‘舌尖上的安全’具有积极意义。”

网络餐饮服务的公益诉讼，已在各地陆续有案例，亟需重视。

此外，对于共享厨房违反食品安全过程控制的监管，是目前监管执法的薄弱环节。入网餐饮服务提供者容易出现使用腐败变质、油脂酸败或者感官性状异常的情形。

然而，网络餐饮的食品安全过程控制，属于动态过程性证明事项，难以随时监控，存在取证难问题。

尤其是根据消费者网络订购用餐的要求，自备餐具到附近制作餐食的餐饮单位取餐并提供就餐场所的共享厨房，与制作餐食的经营者之间的违法行为区分、违法原因查明和违法责任承担，将是食品药品监管部门面临的难题。

（四）市场退出规制

对于共享厨房的市场退出规则的欠缺，引发诸多问题，需要加以认真研究。对于市场退出规则，笔者将其划分为食品药品监管部门和行业自律组织两个角度进行观察。

对于食品药品监管部门而言，共享厨房的市场退出规则，主要包括违法取得许可的撤销（《行政许可法》第六十九条）、因行政处罚的吊销（《食品安全法》）和法定情形的注销（《行政许可法》第七十条、《食品经营许可管理办法》第三十六条和第三十七条）共三类市场退出情形。

此外，还应注意通过信用监管和“处罚到人”的措施，提升违法成本，强化信用惩戒、市场退出和准入禁限的效应。

对于行业自律组织而言，应由餐饮服务行业性协会、网络餐饮服务第三方平台提供者等行业自律组织根据共享厨房的经营情况和信用状况进行定期和不定期评价，实施行业退出和禁入的限制。

对于有食品安全严重违法行为、刻意规避行政处罚、存在严重食品安全隐患的经营者，应采取相应的暂停经营页面展示、信用公示、信用约束和行业禁限措施。

三、共享厨房的倡导鼓励

所谓共享厨房的倡导鼓励内容，即并非食品安全监管的法律强制性规制范畴，而是因其内容对于食品安全保证有益，食品药品监管部门鼓励引导的内容，主要包括可视化厨房的打造和食品安全品质的提升。

（一）可视化厨房的打造

目前，鼓励倡导的内容主要是餐饮加工过程的公示，以确保食品安全的消费者的知情权和监督权。其依据主要在于《食品安全法》第五十五条第一款规定：

“餐饮服务提供者应当制定并实施原料控制要求，不得采购不符合食品安全标准的食品原料。倡导餐饮服务提供者公开加工过程，公示食品原料及其来源等信息。”

餐饮服务提供者的明厨亮灶，实为上述倡导内容。共享厨房为保障消费者的知情权，除实体店铺的明厨亮灶外，还可打造“可视化厨房”，通过网络直播的形式进行公示，确保网络订餐的线上线下公示一体化。

消费者可在经营活动主页面显著位置看到现场网络直播餐饮服务加工制作过程的视频，通过“多画面、全方位、无死角”直播餐厅后厨的实时画面，可以看到食材的清洗、切配、加工，厨具的清洁、消毒的实时全貌。

（二）食品安全品质的提升

共享厨房食品安全品质的提升，是指在符合食品经营许可和食品安全过程控制的基础上，采取更加规范、更加改善、更加优化的更加有益于食品安全保证的管理和服务。

食品安全品质的提升，主要包括以下内容：

一是更加完善、优化的食品安全过程管理体系，包括食材的购进、食品加工、制作、贮存、配送等全过程、立体化、动态化管控体系；

二是更加有益于食品安全保证的经营条件、餐饮加工制作环境和设施设备、技术服务改进；

三是更加良好的餐饮消费体验，包括：更加优质新鲜的食材和符合食品安全要求的烹饪工艺；更良好的个性化点餐体验（如含乐曲点播）；

更安全、整洁和舒适的就餐环境；更快捷便利的配餐服务。

注：本文系转载，仅供普法学习。