随着经济的发展，招投标事业的发展也越来越迅速，而在招标实践当中，却常出现在中标通知书发出后，招标人与中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，或者存在订中标合同时有背离招标、投标文件实质性内容的情形。
如中标确认合同标的为a类物，在实际签订中却变更成b类物；中标确认的价格为a，而实际签订的价格却为b等等。因此，针对此类情形，根据相关法律、行政法规及司法解释等的规定，对其中涉及何为实质性内容、合同效力等方面内容进行分析，来阐述背离合同实质性内容协议的效力如何。
一、关于合同实质性内容的认定
合同的实质性内容是指合同的内容中对合同双方的权利、义务、责任发生实际性影响或决定性影响的条款。在招标投标中，认定合同实质性内容的主要依据如下：
《合同法》第三十条规定“承诺的内容应当与要约的内容一致。受要约人对要约的内容作出实质性变更的，为新要约。有关合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等的变更，是对要约内容的实质性变更。”
《招标投标法实施条例》第五十七条规定“ 招标人和中标人应当依照招标投标法和本条例的规定签订书面合同，合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款应当与招标文件和中标人的投标文件的内容一致。
招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”
从上述规定可知，合同的实质性内容主要包括合同标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、履行地点和方式、违约责任和解决争议方法等主要条款。
同时，该规定也为司法实践中认定合同的实质性内容提供了较为明确的依据。
二、关于订立背离合同实质性内容的协议的效力
首先，从法律、行政法规规定的角度来看，根据《招标投标法》第四十六条和《招标投标法实施条例》第五十七条的规定，招标人与中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议，即不得变更合同的实质性内容。
从前述规定可知，其规制的是招标人与中标人签订合同的行为本身，因此，该规定属于效力性强制性规定。而且，根据《招标投标法》第五十九条和《招标投标法实施条例》第七十五条的规定，对于前述行为，有关行政监督部门有权责令改正，也否定了前述行为的合法性。
其次，从招标投标法的立法目的和宗旨来看，《招标投标法》及其实施条例对招标投标的范围、程序等做出了具体和明确的规定，以规范招标投标行为。
严格的招标投标程序不仅为了维护合同的严肃性，保证招标投标的公平性，保护合同当事人、其他未中标人及社会公共利益不受侵害，更是确保招投标活动的公开、公平、公正及诚实信用的基础。
若招标人和中标人在经过严格的招投标程序达成了一致意见，而双方却不按照该一致意见签订书面合同，则招标投标就失去了应有的意义。
再者，根据现行的司法实践及判决中也认定了，招标人和中标人订立的背离合同实质性内容的协议，违反了《招标投标法》第四十六条的强制性规定，应认定为无效协议。
因此，根据《合同法》第五十二条和《最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）》第十四条的规定，招标人和中标人订立背离招标文件和投标文件的实质性内容的协议，应属于无效协议。
三、合同可进行变更的特殊情形
虽然招标人和中标人订立背离招标文件和投标文件的实质性内容的协议，应属于无效协议，但不绝对地表明招投标签订的合同一律不能变更，当发生法律规定或其他变更情形时，双方当事人是可以变更实质性内容的。
根据《合同法》第一百一十七条：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任。法律另有规定的除外。”
的规定，不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。如地震、火灾、海啸等，当发生不可抗力时，招标人与中标人可以变更或解除合同。
另根据《合同法解（二）》第二十六条：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”
的规定，招标人与中标人依据情势变更原则，也可以变更合同实质性内容的。这两种是法定的变更情形，是合法的变更。
综上所述，在采取招投标方式签订中标合同过程中，除不可抗力、情势变更等情形外，招标人与中标人订立背离合同实质性内容的其他协议，为无效协议。
《招标投标法》第四十六条规定招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议，目的在于杜绝合同双方签订阴阳合同或黑白合同，体现了招标投标活动公开、公平、公正的原则，同时也保护国家利益、社会公共利益、其他未中标人的合法权益。但并不是说通过招投标方式成立的建设工程施工合同实质性内容绝对不能变更。只要符合法定事由，合同双方仍然可以依法签订补充协议，对合同约定的价款、工期或质量等实质性内容进行变更。
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