*本文发表于《建筑实践》2021年第40卷 第11期4月（中）
建设工程施工合同以诉前达成的结算协议作为工程结算依据及工程造价鉴定问题分析
易杨，金慧燕，李绍兰
在当事人对工程量存疑又无签证等证据时，如发包人对工程量有异议，而承包人主张以诉前达成的工程结算协议作为结算依据，不同意做工程造价的鉴定，那么承包人请求支付工程款的诉请能否得到法院的支持？
我们团队认为工程结算协议，系双方真实意思表示，除非结算协议本身被认定无效或被撤销，否则，对承发包双方当事人具有约束力，任何一方不得要求就该工程项目价款重新进行结算，也不得就工程质量或工期主张损失赔偿。
关键词：工程结算协议；工程造价鉴定；协议无效或可撤销
前 言
工程结算是反映工程进度的主要指标，对于承包单位来说，只有工程款如数地结清，才意味着避免了经营风险，施工单位也才能够获得相应的利润，进而达到良好的经济效益。
随着《保障农名工工资支付条例》及《保障中小企业款项支付条例》的实施，拖欠工程款的现象大大减少，但是在实际工程施工中，发包人和承包人对工程量争议依然普遍存在，导致承包人或实际施工人无法拿到工程款。
有些承包人没有工程签证的资料文件，只有双方签订的工程结算协议。那么工程结算协议是否具有法律效力从而作为结算依据呢？
本文就此问题进行深入探究和分析。
一、工程结算协议概述
工程结算协议又叫工程价款结算协议，是指施工单位与建设单位之间根据双方签订的施工合同进行的价款结算协议。工程款结算协议的主要内容是确认最终的工程总价款、发包人已支付工程款以及未付工程款。
协议通常是在工程施工完毕并经竣工验收后签订。而在工程未竣工验收之前签署的工程款结算协议不是最终的工程款结算协议，充其量就是工程中间结算协议。
二、工程结算协议的效力分析
2020年7月中华人民共和国住房和城乡建设部发布《工程造价改革工作方案》，全面推行施工过程价款结算和支付，过程结算能节省审计成本，有效解决“结算难”。
但很多建设工程施工仍以竣工一次性结算作为结算方式，发生争议最普遍的仍是工程竣工结算，竣工结算争议中多数是对只存在于施工合同中，在竣工结算时对合同内和合同外的工程量均无工程签证，很多施工单位匆匆达成结算协议，事后却因协议中工程量与实际施工量不符而反悔。
那么工程结算协议能否作为结算依据呢？
根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》【以下简称《建设工程司法解释（一）》】第二十九条的规定，当事人在诉前已经对建设工程价款达成结算协议，诉讼中一方当事人要求对工程造价进行鉴定的，人民法院不予准许。
该条款明确了诉前结算协议可以作为工程结算依据。因此，工程款结算协议签订后，除非结算协议被认定无效或被撤销，否则，对承发包双方当事人均具有约束力，任何一方不得要求就该工程项目价款重新进行结算，也不得就工程质量或工期主张损失赔偿。
法院对结算协议效力的认定审查重点为是否是当事人真实意思表示，主要有以下几方面：
（1）双方共同签字盖章的结算协议，一方仅以对方存在欺诈、胁迫等行为否认结算协议效力，但没有充分证据证明的，结算协议的效力是被法院认可的。
（2）如果存在多份结算协议的，应结合当事人双方的主张和举证，确定当事人真实意思表示,以意思表示真实的协议为准。如果多份协议都是真实意思的表示并有冲突，应该以最新的一份结算协议为准。
（3）如果双方诉前共同委托有关机构、人员对工程造价出具咨询意见或者接收造价报告但未达成书面结算协议，但一方当事人不予认可的，不能认为双方已经达成了结算协议。
（4）双方虽然达成了结算协议，但如果双方在诉讼过程中共同申请对工程造价进行司法鉴定，则可以认定双方当事人已经以共同的意思表示否定了之前的结算协议，应当准予鉴定。
因此，根据民事活动意思自治原则和诚实信用原则，结算协议对双方当事人均具有约束力，双方均应按照约定履行义务。结算协议生效后，承包人依据协议要求发包人支付工程款，发包人以因承包人原因导致工程存在质量问题或逾期竣工为由，要求拒付、减付工程款或赔偿损失的，不予支持，但结算协议另有约定的除外。
建设工程未竣工或验收不合格的情形下，发包人与承包人签订结算协议，也是属于发包人对自身权利的处分，理应遵照履行。当事人已经就建设工程施工中最重要的价款结算达成一致意见，形成书面协议后应恪守承诺，不能言而无信，事后反悔。
对于当事人这种不讲诚信的申请鉴定行为，法院当然是不能支持的。换个角度，如果在双方达成工程价款结算协议后，因一方反悔而允许对工程造价鉴定，则一方面将占用大量司法资源、延长审理期限，另一方面也不利于维护建设工程交易的稳定性和建立诚信守约的市场交易环境。
除发包人与承包人之间的纠纷外，在实务中还存在多次转包、分包的情形，承包人并非实际施工人。如果实际施工人直接与发包人签订了工程结算协议，那么实际施工人与发包人签订的工程结算协议是否有效呢？
我们团队认为，首先，从减少诉讼、节约司法成本，促进社会经济发展的角度来看，只要工程价款结算协议是双方当事人真实意思表示，就应当予以保护。
其次，根据《建设工程司法解释（一）》第四十三条的规定，在建设工程施工存在转包、违法分包、借用资质等造成施工合同无效的情况下，对实际进行施工任务的实施工人的工程款予以保护，并且从保护实际施工人的利益角度赋予程序性和实体性的权利，使实际施工人的利益得以真正的保护。
三、建设工程合同的效力是否影响结算协议效力
基于无效建设工程施工合同签订的建设工程价款结算协议是否有效，在实务中是存在争议的。例如我们团队代理的一起建设工程施工合同纠纷案件，湖北某地地区管委会（发包人）与湖北某建筑安装公司（承包人）未经招投标程序签订了建设工程施工合同。
根据《中华人民共和国招标投标法》第三条的规定，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目是必须进行招标。又根据《建设工程司法解释（一）》第一条的规定，建设工程必须进行招标而未招标的，建设施工合同无效。
故发包人以工程结算协议源至建设施工合同，该建设工程施工合同无效，主张工程结算协议无效。该问题在实务中就存在争议，我们团队作为承包人的代理人认为，首先，虽然工程结算协议是源于建设工程施工合同，但随着施工进程的推进，建设工程施工合同会出现滞后性，故当事人签订工程结算协议时通常会根据实际施工量来计算工程款。
因此，工程结算协议具有独立性。其次，根据《中华人民共和国民法典》第一百四十三条的规定，具有相应的民事行为能力并且意思表示真实，在不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗的情况下，作出的民事法律行为是有效的民事法律行为。
因此，发包人与承包人签订的工程结算协议满足上述构成要件，应认定其有效。
四、对于“诉前建设工程款结算协议达成”的理解
虽然多数情况下，承发包人双方签订的建设工程款结算协议都是在诉讼前达成的，但不能忽略以下两种情况，一是在诉讼中当事人双方私下达成工程款结算协议；
二是当事人起诉后撤诉，然后双方达成工程款结算协议后再次起诉的。上述两种情况下，当事人在达成结算协议后又申请对工程造价进行鉴定，法院应不应该准许呢？
我们团队认为，虽然第一种情况是在诉讼中和在法院的介入下达成工程结算协议，但只要是争议双方真实意思的表示，都应予以尊重和保护。
第二种情况亦是如此，可以类推适用《建设工程司法解释（一）》第二十九条的规定。虽然《建设工程司法解释（一）》第二十九条中没有涉及诉讼中及起诉后撤诉又起诉的情况，但并不表示当事人在诉讼中达成建设工程款结算协议后又申请工程造价鉴定的，人民法院就应对该鉴定申请予以准许。
综上，工程款结算协议签订后，除非结算协议本身被认定无效或被撤销，否则，对承发包双方当事人具有约束力，任何一方不得要求就该工程项目价款重新进行结算，也不得就工程质量或工期主张损失赔偿。
法律依据：最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一） 第四十三条：实际施工人以转包人、违法分包人为被告起诉的，人民法院应当依法受理。 实际施工人以发包人为被告主张权利的，人民法院应当追加转包人或者违法分包人为本案第三人，在查明发包人欠付转包人或者违法分包人建设工程价款的数额后，判决发包人在欠付建设工程价款范围内对实际施工人承担责任。 司法观点主编：最高人民法院民事审判第一庭来源：最高人民法院新建
《招标投标法》第四十六条规定招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议，目的在于杜绝合同双方签订阴阳合同或黑白合同，体现了招标投标活动公开、公平、公正的原则，同时也保护国家利益、社会公共利益、其他未中标人的合法权益。但并不是说通过招投标方式成立的建设工程施工合同实质性内容绝对不能变更。只要符合法定事由，合同双方仍然可以依法签订补充协议，对合同约定的价款、工期或质量等实质性内容进行变更。
一、基本案情 湖南省长沙市人民检察院以王贺军犯合同诈骗罪，向法院提起公诉。长沙市中级人民法院经公开审理查明： 2003年2月，被告人王贺军谎称自己是中国石油天然气集团公司计划司“司长”，并虚构了一个“辽河石油管理局油建公司24号工程项目”，称不需要招标、投标，其就能够将该工程发包给王小岱和王惠明。后王小岱又将核工业长沙中南建设集团公司项目负责人杨宜章介绍给王贺军。为骗取杨宜章等人的信任，
前言：建设工程施工合同案件中对于发包方而言，其合同目的为接收合格的建筑产品，承包方承建的工程是否为合格工程既包括建设工程质量合格，也包括该建设工程经过竣工验收程序并将在建设过程中的相关资料在城建档案馆备案存档。故工程档案资料对工程的竣工验收及备案具有至关重要的作用，在一般的建设工程施工合同中对工程档案资料的移交的具体时间、方式及内容均有具体明确的约定。实践中，承包方存在多种原因，不能（及时）移交工
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