【摘要】养殖场建成后土地类型变更导致不能再养殖的，不能直接予以行政处罚。同时，确需关停养殖场的，人民政府应当予以合理补偿。
1. 问题由来
今年7月，广东某地区生猪养猪户K先生找到我们，说他的猪场被林业部门责令关停并处罚款52万元。事情是这样的:
2007年，某村委将一地块（山地、水田）发包给K先生经营猪场。双方签订了用地协议，明确土地用途。
随后，K先生向环保部门办理了环评手续，向农业部门办理了规模化养殖审批备案手续，向国土部门办理了用地备案手续。且国土部门出示证明，载明：经现场核查，该猪场土地是用于建设猪场养殖基地。
此后，K先生在此经营14年一直无事。
直至2021年11月，当地林业部门作出《行政处罚决定书》，以K先生未经林业主管部门批准在林地上建设猪场为由，责令其关停养猪场，恢复植被，并处罚款52万元。
这时K先生才知道，该地块已经变更为林地。
本案焦点是：
（1）建设猪场是否需要办理建设用地审批手续？
（2）先建猪场后变更土地类型的，可否行政处罚？
（3）因土地类型发生变更确需关停猪场的，是否应当补偿?
2. 分析（1）建设猪场是否需要办理建设用地审批手续？
不需要。
依据《土地利用现状分类》GB/T21010-2007及《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）的规定，畜禽养殖用地属于农用地，兴办养殖场时，畜禽舍等生产设施无需办理农用地转建设用地审批手续。
国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知（国土资发〔2007〕220号）
二、区别不同情况，采取不同的扶持政策……（二）其他企业和个人兴办或与农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织联合兴办规模化畜禽养殖所需用地，实行分类管理。
畜禽舍等生产设施及绿化隔离带用地，按照农用地管理，不需办理农用地转用审批手续；管理和生活用房、疫病防控设施、饲料储藏用房、硬化道路等附属设施，属于永久性建（构）筑物，其用地比照农村集体建设用地管理，需依法办理农用地转用审批手续。
三、简化程序，及时提供用地……（三）其他企业或个人申请规模化畜禽养殖的，经县级畜牧主管部门审核同意后…并到县级国土资源管理部门办理用地备案手续。
……
因此，本案K先生无需办理建设用地审批手续，只需到国土部门办理用地备案手续（注：后续政策有所变化）。事实上，K先生已经按规定进行了备案。
（2）先建猪场后变更土地类型的，可否予以行政处罚？
不可以。
K先生建设猪场时手续齐全，不存在违法行为。
虽然土地类型变更后，该地块不能再进行养殖建设，但根据法不溯及既往原则，林业部门不能依据新的土地规划对K先生予以处罚。
另，根据《土地管理法（2004）》第二十条，乡（镇）土地利用总体规划变更土地用途的，应当予以公告。本案中，K先生对土地类型变更并不知情，亦未收到禁止继续经营猪场的相关通知。
因此，笔者认为本案行政处罚有误。
《土地管理法（2004）》第二十条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。
乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。
（3）因土地类型发生变更确需关停猪场的，是否应当予以补偿?
应当予以补偿。
《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因土地利用总体规划调整确需关停养殖场，致使养殖者遭受经济损失的，由县级以上政府予以补偿。
《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。
因此，对于K先生关停养殖场遭受的财产损失，人民政府应当予以补偿，补偿范围包括建筑物、附属物损失和因紧急关停生猪贱卖损失等。
3. 结论
本案K先生猪场建设时用地类型为农用地，依法无需办理建设用地审批手续，故当时养猪场是合法的。
此后土地类型发生变更的，根据法不溯及既往原则，林业部门不能直接予以行政处罚。且，确需关停养殖场的，人民政府应当对K先生遭受的财产损失予以合理补偿。
4. 律师点评
法律不溯及既往原则是关于法的时间效力的原则之一。该原则要求法律只能适用于它颁布生效以后发生的行为和事件，不能适用于它颁布生效以前所发生的行为和事件。
本案K先生建设养猪场时不存在违法行为。行政机关变更土地类型为林地后，只能约束变更之后的行为，不能约束变更之前的行为，否则有违法不溯及既往原则。
因此，本案行政处罚有误。
另外，K先生基于对政府的信任建设了养猪场，现因政府土地类型的变更导致不能继续养殖的，应当由政府予以合法补偿。
因此，希望各地政府在清理养殖场时，充分与养殖户沟通关停和补偿事宜，不宜简单粗暴关停甚至强拆，以构建良好法治、营商环境。
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