不以骗税为目的虚开不入罪，公安、税务处理方式有重大变化

2020年7月22日，最高人民检察院制定了《关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见》（以下简称“最高检《意见》”），指出要注意把握一般涉税违法行为与以骗取国家税款为目的的涉税犯罪的界限，对于有实际生产经营活动的企业为虚增业绩、融资、贷款等非骗税目的且没有造成税款损失的虚开增值税专用发票行为，不以虚开增值税专用发票罪定性处理，依法作出不起诉决定的，移送税务机关给予行政处罚。

最高检《意见》不仅为各级检察机关处理类似案件做出了具体指导，也对公安机关移送审查起诉、税务机关移送立案侦查提供了重要参考。

2020年7月20日，公安部作出《关于修改〈公安机关办理刑事案件程序规定〉的决定》，对公安机关处理刑事案件的程序作出重大修订。

2020年8月7日，国务院作出《关于修改〈行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定〉的决定》，对行刑衔接程序作出了修订。

在最高检“不以骗税为目的、没有造成税款损失的虚开不入罪”意见背景下，公安机关、税务机关对涉嫌虚开等税务案件处理的有何新变化？

本文将结合国务院、公安部刑事案件移送与办理程序的新规定进行解读，以飨读者。一、跨区域重大虚开犯罪案件宜由设区的市一级以上公安机关侦查《公安机关办理刑事案件程序规定（2020）》（以下简称“2020《规定》”）对县级公安机关与设区的市一级以上公安机关的管辖范围作出了修订，将原第二十一条改为第二十四条，第二款修改为：“设区的市一级以上公安机关负责下列犯罪中重大案件的侦查：（一）危害国家安全犯罪；

（二）恐怖活动犯罪；（三）涉外犯罪；（四）经济犯罪；（五）集团犯罪；（六）跨区域犯罪。”

相较于旧规定，增加了第六项“跨区域犯罪”作为设区的市一级以上公安机关专属管辖。在虚开类案件中，犯罪行为人通常掌控多家企业，或既存在虚增进项，又存在虚开销项的情况，虚开交易链条涉及多个省市，就犯罪行为发生地和犯罪结果发生地而言，明显属于跨区域犯罪。

对于此类犯罪中的“重大案件”，应由设区的市一级以上公安机关负责侦查。

由于新旧规定中均未对“重大案件”的标准作出具体规定，我们认为，根据《刑事诉讼法》第二十一条“中级人民法院管辖可能判处无期徒刑、死刑的案件”的规定，结合《最高人民法院关于虚开增值税专用发票定罪量刑标准有关问题的通知》（法[2018]226号），以虚开的税款“数额巨大”（二百五十万元以上）作为“重大案件”标准较为适宜。

跨区域重大虚开犯罪案件由设区的市一级以上公安机关侦查，其结果在于提高司法机关管辖的级别，不仅可以提高跨区域办理案件的效率，彰显司法机关对虚开刑事案件的重视，更有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。

二、税务机关收集的证据材料须经合法性审查方可作为证据使用2020《规定》将原规定第六十条修改为：“公安机关接受或者依法调取的行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，经公安机关审查符合法定要求的，可以作为证据使用。”

排除了“检验报告”这一证据类型，并要求上述税务机关收集的证据材料须公安机关审查符合法定要求才能作为证据使用。

对于“法定要求”，2020《规定》同样进行了修订，主要吸收了《最高人民法院、最高人民检察院、公安部印发<关于办理刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定>的通知》（法发〔2016〕22号）、《公安机关办理刑事案件电子数据取证规则》（公通字[2018]41号）等司法解释、公安机关部门规章的内容，使上述文件规定保持一致。

三、虚开案件犯罪嫌疑人获取辩护的合法权益将得到进一步保障2020《规定》第四十六条规定：“符合下列情形之一，犯罪嫌疑人没有委托辩护人的，公安机关应当自发现该情形之日起三日以内通知法律援助机构为犯罪嫌疑人指派辩护律师：（一）犯罪嫌疑人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人；

（二）犯罪嫌疑人可能被判处无期徒刑、死刑。”

同时，2020《规定》增设一条：“犯罪嫌疑人、被告人入所羁押时没有委托辩护人，法律援助机构也没有指派律师提供辩护的，看守所应当告知其有权约见值班律师，获得法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助，并为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利。

没有委托辩护人、法律援助机构没有指派律师提供辩护的犯罪嫌疑人、被告人，向看守所申请由值班律师提供法律帮助的，看守所应当在二十四小时内通知值班律师。”

上述两项修订将原规定中“及时通知”明确为发现该情形之日起“三日内”通知，并增设值班律师提供法律援助的规定，进一步保障了犯罪嫌疑人、被告人取得辩护的合法权益。

四、不以骗税为目的且没有造成税款损失的虚开不入罪，公安机关应当不予立案或及时撤案并移送税务机关处理最高检《意见》指出：为虚增业绩、融资、贷款等非骗税目的且没有造成税款损失的虚开增值税专用发票行为，不以虚开增值税专用发票罪定性处理。

在此背景下，根据《公安机关办理刑事案件程序规定（2020）》以及《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，公安机关已经立案侦查的，宜及时撤销案件并移送税务机关；

尚未立案的，应当不予立案，并将移送材料退回税务机关。

2020《规定》第一百八十七条明确：“需要撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查的，办案部门应当制作撤销案件或者终止侦查报告书，报县级以上公安机关负责人批准。

公安机关决定撤销案件或者对犯罪嫌疑人终止侦查时，原犯罪嫌疑人在押的，应当立即释放，发给释放证明书。原犯罪嫌疑人被逮捕的，应当通知原批准逮捕的人民检察院。

对原犯罪嫌疑人采取其他强制措施的，应当立即解除强制措施；需要行政处理的，依法予以处理或者移交有关部门。

对查封、扣押的财物及其孳息、文件，或者冻结的财产，除按照法律和有关规定另行处理的以外，应当解除查封、扣押、冻结，并及时返还或者通知当事人。”

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第八条规定：“公安机关应当自接受行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件之日起3日内，依照刑法、刑事诉讼法以及最高人民法院、最高人民检察院关于立案标准和公安部关于公安机关办理刑事案件程序的规定，对所移送的案件进行审查。

认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的行政执法机关；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并书面通知移送案件的行政执法机关，相应退回案卷材料。”

在2020年两会最高检工作报告中，最高检提出了“案-件比”办案质量评价指标，要求降低案件经历的诉讼环节，节约司法资源，在完善专业化办案机制的同时，按照繁简分流、轻重分离、快慢分道的路径，积极构建快办工作机制。

设置“案-件比”这个核心指标的初衷，就是要求司法机关站在人民群众的立场看问题，把不必要的办案环节挤掉，把“件”降下来，把质和效提上去，切实减少当事人的诉累，提升人民群众的司法体验和司法评价。

鉴于此，公安机关亦应当遵循“案-件比”指标，对于不属于刑事案件的税收违法案件依法不予立案，避免一般性税收违法案件转化为刑事案件，在造成司法资源浪费的同时，对当事人人身自由及财产造成不必要的损害。

五、不以骗税为目的且没有造成税款损失的虚开不入罪，税务机关宜自行处理、处罚《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第三条规定：“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的规定和最高人民法院、最高人民检察院关于破坏社会主义市场经济秩序罪、妨害社会管理秩序罪等罪的司法解释以及最高人民检察院、公安部关于经济犯罪案件的追诉标准等规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，必须依照本规定向公安机关移送。”

第十条规定：“行政执法机关对公安机关决定不予立案的案件，应当依法作出处理；其中，依照有关法律、法规或者规章的规定应当给予行政处罚的，应当依法实施行政处罚。”

在最高检《意见》明确“不以骗税为目的且没有造成税款损失的虚开不入罪”的前提下，对于公安机关不予立案或者退回的案件，税务机关应当自行作出税务处理、处罚，避免将案件转化为刑事案件后又面临撤案、不起诉而浪费司法资源。

综上所述，在最高检《意见》指导下，税务机关宜注意把握一般涉税违法行为与以骗取国家税款为目的的涉税犯罪的界限，对于没有骗取国家税款故意、未造成国家税款损失的虚开行为不移送公安机关，而应当独立行使行政处理、处罚职权；

而对于公安机关而言，亦应当明确罪与非罪的界限，依法不予立案或者撤案，避免移送审查起诉造成司法资源浪费。