公产房承租权的继承问题

公产房承租权的继承问题

公产房承租权能否继承？按照以往的政策规定，公产房是国家或集体财产，作为承租人其享有的是“公房居住权”，不能作为私有财产被继承。

根据《继承法》，遗产是指“公民死亡时遗留的个人合法财产”，包括其收入、房屋、储蓄、生活用品和生产资料等等。公产房承租权是对他人的房屋以居住为目的而加以使用的权利，不能随意的让渡和继承。

同时公有住房使用权的取得是基于计划经济时代职工低收入的特殊状况而享受的“高福利”，如果任意将公有住房列入遗产继承，势必造成国有资产流失。

然而随着市场化的不断发展，公有住房的承租权也产生了越来越多的经济价值，在政策上日趋“私有化”。例如，《天津市公有住房变更承租人管理办法》第5条第1款规定：“公有住房承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母等亲属，可以申请办理变更承租人过户手续。”这一规定确定的有权继续承租的主体范围与法定继承第一顺位继承人的范围完全一致。第7条又规定：“公有住房承租人死亡后没有符合第五条规定过户条件人员的，承租人的兄弟姐妹可以在本市主要报纸刊登公告，公告三个月期满无异议的，可以申请过户。”第9条规定：“承租人死亡的，其配偶、子女、父母以外同户籍的其他亲属，出具经公证的符合过户条件人员放弃承租权、同意过户给其他亲属的协议书，也可以申请过户。符合过户条件的人员仅有一人的，可以出具经公证的过户声明。”这两个条文规定将继续承租人的范围扩展至原承租人的兄弟姐妹以外同户籍的其他亲属，而兄弟姐妹正是法定继承中第二顺位继承人之一。《天津市公有住房变更承租人管理办法》第6条规定：“公有住房承租人死亡的，新的承租人通过以下方式确定：（一）公有住房承租人生前可以指定其配偶、子女、父母或者其他同户籍亲属在其死亡后继续承租公有住房；（二）公有住房承租人生前未指定承租人的，其配偶、子女、父母可以申请过户。承租人子女已故的，已故子女的子女可以申请过户。”这条规定实际上承认了公产房承租权可以通过遗嘱来继承，并在事实上承认了代为继承。可以说，天津市的规定在公产房承租权的保护上已趋近于私产房。此外，有的法院在司法政策中直接承认了公产房承租权的可继承性。例如，《沈阳市中级人民法院关于审理房地产案件若干问题的处理意见（之二）》规定：“根据公有住房使用权的性质，可以作为遗产进行继承。无论是基于单位分配而获得的公房使用权还是通过市场交易而取得的使用权，均应允许其所体现的财产权益继承。在发生继承争议时可参照《最高法院关于适用婚姻法若干问题的解释（二）》第二十条的规定精神处理。即：各继承人就作为遗产的使用权房屋的价值及归属达成协议，按协议处理；无法达成协议的，人民法院可按以下情形分别处理：

1、各方均主张作为承租代表方承租房屋的并且同意竞价取得的，应当准许；

2、一方主张房屋使用权的，就价值不能达成一致的，可由评估机构按市场价格对房屋使用权作出评估，取得房屋使用权的一方应按继承份额给予另一方相应的补偿；

3、双方均不主张房屋使用权的，根据当事人的申请拍卖房屋，就所得价款进行分割。”

大部分地区对公产房承租权的保护尚未达到这一高度，但对继续承租人范围的规定仍是比较宽松。例如，《上海市房屋租赁条例》第41条规定：“房屋租赁期间租赁当事人死亡或者依法变更、终止的，租赁关系按照下列规定处理：（一）出租人死亡或者依法终止的，由房屋所有权的继承人或者继受人继续履行租赁合同。

（二）居住房屋承租人死亡的，其生前共同居住人可以继续履行租赁合同。公有居住房屋承租人死亡的，其生前的共同居住人在该承租房屋处有本市常住户口的，可以继续履行租赁合同；

其生前的共同居住人在该承租房屋房屋处无本市常住户口或者其生前无共同居住人的，其生前有本市常住户口的配偶和直系亲属可以继续履行租赁合同。

（三）非居住房屋承租人死亡或者依法终止的，租赁合同依法变更或者终止。（四）租赁当事人依法分立、合并的，由变更后的当事人继续履行租赁合同。

前款第（二）项规定中可以继续履行租赁合同者有多人的，应当协商确定承租人。协商一致的，出租人应当变更承租人；协商不一致的，由出租人在可以继续履行租赁合同者中确定承租人。

租赁关系变更后，原承租人的生前共同居住人仍享有居住权。”

《上海市房地资源局关于贯彻实施<上海市房屋租赁条例>的意见（二）》对“公有居住房屋承租户名的变更”作了进一步规定：“《上海市房屋租赁条例》中所称公有居住房屋的’共同居住人’是指公有居住房屋的承租人死亡或者变更租赁关系时，在该承租房屋处实际居住生活一年以上（特殊情况除外）而且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人，结婚、出生可以不受上述条件的限制。

··……承租人死亡的，其生前在本处有本市常住户口的共同居住人协商一致，要求变更承租户名的，出租人应予同意。协商不一致的，出租人应当按照上款规定书面确定承租人。

承租人死亡，其生前在本处无本市常住户口的共同居住人的，其生前具有本市常住户口的配偶和直系亲属协商一致，要求变更租赁户名的，出租人应予同意。

协商不一致的，出租人应当按照下列顺序书面确定承租人：（一）原承租人的配偶；（二）原承租人的子女（按他处住房情况）；

（三）原承租人的父母；（四）原承租人的其他直系亲属（按他处住房情况）……”

这些规定虽然体现了各地在否定公有住房承租权作为遗产上面的动摇，但也应当看到，规定公有住房使用权过户只能由一人申请过户，符合过户条件的家庭成员有两人以上（含两人）的，应当达成一致意见后方可申请过户，这也反映出了其对是否适用《继承法》等法律法规时的犹豫与困惑。

至少，现在我国在立法上还没有确定公产房承租权的私有属性，我们也期待公产房承租权作为“物权客体”被立法所承认。

司法实践中，在公产房承租人死亡后因为家庭成员之间无法达成一致意见而成讼的情况较为普遍。对于原承租人死亡后公产房变更承租人过程中家庭成员之间存在承租权纠纷的民事案件，各法院的处理方式差别较大：有的法院认为，此类案件应为行政诉讼受案范围，不予受理；

有的法院给予立案，但在案件审理过程中对于不能经过调解达成一致意见的，驳回原告起诉；少数法院对此类案件依照继承法的相关规则进行处理。

应当说，对于此类案件，目前大部分法院的处理方式是作为行政案件立案受理，而驳回民事案件的起诉。部分地区的司法政策也持同样立场。

例如，《北京市高级人民法院关于因直管公房租赁引发纠纷的受理问题的意见》第2条第1款第1项规定，对于“直管公房承租人死亡后，承租人的共同居住人对政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依职权变更直管公房承租人不服提起的诉讼”，“由于涉及政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依据其房管职权审查当事人承租资格问题，具有行政管理性质，双方法律地位不平等，应作为行政案件受理。”

又如，《天津市高级人民法院关于因直管公房房屋租赁产生争议案件受理问题的审判委员会纪要》规定，“当事人之间因变更直管公产房屋承租人发生争议提起民事诉讼的，不属于民事案件受案范围，人民法院应当告知其向相应的负责管理直管公产房屋的行政机关或授权的经营管理单位申请变更”。

“对房屋管理机关依职权变更直管公产房屋承租人不服的；申请变更直管公产房屋承租人，房屋管理机关拒绝履行或者不予答复的；

人民法院认为应当受理的其他因直管公产房屋租赁产生争议的行政诉讼”，应作为行政诉讼案件受理。

再如，《上海市高级人民法院关于审理公房承租权确定及使用权转让纠纷案件若干问题的意见》规定：“根据上海市的有关规定，公有居住房屋的承租人死亡后，其生前在本处有本市常住户口的共同居住人，或者没有符合上述条件的人员，其生前具有本市常住户口的配偶和直系亲属，有权继续履行租赁合同。

我们认为，公房租赁关系首先是一种合同关系，当事人享有自主选择合同相对人的权利。该权利未经授权，他人不得代行。因此，在数人同时有权继续履行租赁合同，且无法协商一致的情况下，应当由作为出租人的公房产权单位或者国家授权经营管理公房的单位从中予以确定。

当事人直接诉讼至人民法院要求确定的，不予受理。”但当事人对出租人确定的承租人资格提出异议而诉至法院的，人民法院可不予受理。

诉讼中，对承租人资格有争议的各方为案件的原被告，出租人为无独立请求权的第三人。安全审理以维持出租人的确定为原则，除非原先有证据证明出租人所确定的承租人明显不符合《上海市房屋租赁条例》及相关意见要求的，人民法院可判决撤销，依法重新确定。

承租人死亡后，符合申请住房租赁过户的家庭成员无法达成协议的，司法实践亦有按继承规则处理的判例，比较有代表性的是王淑姮诉张洁、第三人天津市宗教房产公司房屋租赁合同纠纷案。

该案系再审案件，审判过程中出现了以下两种截然不同的处理意见。第一种意见主张：目前天津市对于公产房案件的处理原则是原承租人死亡后，其他家庭成员不能就由谁继续承租公产房达成一致意见的，以不符合变更承租人条件为由，判决驳回诉讼请求，根据是2007年《天津市公有住房变更承租人管理办法》第2条第1款：“公有住房承租人死亡或者户籍迁出本市的，承租人的配偶、子女、父母等可以申请过户。

公有住房使用权过户只能由一人申请过户，符合过户条件的家庭成员有两人以上（含两人）的，应当达成一致意见后方可申请过户。”

第二种处理意见主张：本案自原审一审至再审已经历时近四年，两级法院前后已经四次审理，若再审依据目前的政策处理难以达到案结事了的目的，社会效果较差，极易滋生新的涉诉信访案件产生。

因此，本案可以比照继承案件进行处理，对讼争公产房的承租权作出实质性判决。考虑本案各种情节和实现案结事了效果的目标，合议庭经过多次讨论后决定采取第二种观点，将本案比照继承案件进行处理。

本案讼争房屋虽属宗教产公房，但该房屋依现行政策允许上市置换交易，具有财产价值，对于该公产房的承租权可以比照私有财产的法律规定进行处理。

该案生效裁判认为：“关于上诉人认为再审判决违背了公产房不属于遗产范围、不可以继承的法律规定，要求自己承租讼争房。

讼争房虽系宗教产公房，但该房屋允许上市置换交易，可直接变现为金钱，具有财产价值，对于该公产房屋所体现的财产权益应比照私有财产的规则进行处理。”

对于公产房承租权比照私有财产的保护规则进行处理，该案殊值借鉴。