律师的视角解析新《监督规则》

律师的视角解析新《监督规则》

2021年7月26日，最高人民检察院发布《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称“新《监督规则》”），对民事诉讼检察监督的监督程序、案件范围、办案机制等进行了规范明确。

新《监督规则》于2021年8月1日起正式施行。笔者从律师的视角解析新《监督规则》，供读者参考。

一、新《监督规则》修改要点

（一）案件受理：明确申请监督与依职权监督的适用条 件

1.修改完善民事诉讼监督的申请条 件

【条文对比】

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》

《人民检察院民事诉讼监督规则》

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第二十条   当事人依照本规则第十九条 第一项规定向人民检察院申请监督，应当在人民法院作出驳回再审申请裁定或者再审判决、裁定发生法律效力之日起两年内提出。

本条规定的期间为不变期间，不适用中止、中断、延长的规定。

人民检察院依职权启动监督程序的案件，不受本条 第一款规定期限的限制。

第三十一条 当事人根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条 第一款的规定向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，人民检察院不予受理：

（一）当事人未向人民法院申请再审或者申请再审超过法律规定的期限的；

（二）人民法院正在对民事再审申请进行审查的，但超过三个月未对再审申请作出裁定的除外；

（三）人民法院已经裁定再审且尚未审结的；

（四）判决、调解解除婚姻关系的，但对财产分割部分不服的除外；

（五）人民检察院已经审查终结作出决定的；

（六）民事判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的；

（七）其他不应受理的情形。

第二十七条 当事人根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零九条 第一款的规定向人民检察院申请监督，有下列情形之一的，人民检察院不予受理：

（一）当事人未向人民法院申请再审的；

（二）当事人申请再审超过法律规定的期限的，但不可归责于其自身原因的除外；

（三）人民法院在法定期限内正在对民事再审申请进行审查的；

（四）人民法院已经裁定再审且尚未审结的；

（五）判决、调解解除婚姻关系的，但对财产分割部分不服的除外；

（六）人民检察院已经审查终结作出决定的；

（七）民事判决、裁定、调解书是人民法院根据人民检察院的抗诉或者再审检察建议再审后作出的；

（八）申请监督超过本规则第二十条规定的期限的；

（九）其他不应受理的情形。

【解读】

《民事诉讼法》第二百零九条规定，申请民事诉讼监督以当事人依法申请再审为前提；而第二百零五条规定，除“有新证据”“主要证据系伪造”“据以裁判的法律文书被撤销、变更”“审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判”外，申请再审期限均为裁判文书生效之日起6个月。

上述规定导致了存在“未经传唤缺席判决、未参加诉讼等”情形且超过法定申请再审期限时，当事人无法通过申请再审的方式维权。

新《监督规则》规定，“不可归责于自身原因”致使申请再审超过法定期限的，可申请民事诉讼监督，拓宽了当事人维权的路径。

另外，关于申请民事诉讼监督的期限，原规则未予明确，新规则明确了“驳回再审申请裁定或者再审裁判文书生效之日起两年”的申请期限，且该期限为不变期间，逾期申请的，检察机关将不予受理。

2. 增加检察机关依职权启动监督的情形

【条文对比】

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》

《人民检察院民事诉讼监督规则》

第四十一条 具有下列情形之一的民事案件，人民检察院应当依职权进行监督：

（一）损害国家利益或者社会公共利益的；

（二）审判、执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为的；

（三）依照有关规定需要人民检察院跟进监督的。

第三十七条 人民检察院在履行职责中发现民事案件有下列情形之一的，应当依职权启动监督程序：

（一）损害国家利益或者社会公共利益的；

（二）审判、执行人员有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等违法行为的；

（三）当事人存在虚假诉讼等妨害司法秩序行为的；

（四）人民法院作出的已经发生法律效力的民事公益诉讼判决、裁定、调解书确有错误，审判程序中审判人员存在违法行为，或者执行活动存在违法情形的；

（五）依照有关规定需要人民检察院跟进监督的；

（六）具有重大社会影响等确有必要进行监督的情形。

人民检察院对民事案件依职权启动监督程序，不受当事人是否申请再审的限制。

【解读】

新《监督规则》将检察院依职权启动监督程序与当事人申请监督进行明确区分，规定依职权监督不受当事人是否申请再审、申请监督期限的限制，同时增加了“存在虚假诉讼等妨害司法秩序的行为”“公益诉讼裁判文书错误、审判人员或执行活动违法”“有重大社会影响”等三种依职权启动监督的情形。

由此可知，检察机关依职权启动监督侧重于维护司法秩序、公平正义及国家和社会公共利益，属特殊权利救济程序。

此外，新《监督规则》第三十七条 第五项规定，“需要检察院跟进监督的，应依职权启动监督程序”，但尚未明确“跟进监督”的具体适用情形。

（二）案件审查：进一步完善检察机关听证、调查核实的规定

1.修改听证程序

【条文对比】

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》

《人民检察院民事诉讼监督规则》

第五十七条 人民检察院审查民事诉讼监督案件，认为确有必要的，可以组织有关当事人听证。

根据案件具体情况，可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会委员以及专家、学者等其他社会人士参加听证。

第五十四条 人民检察院审查民事诉讼监督案件，认为确有必要的，可以组织有关当事人听证。

人民检察院审查民事诉讼监督案件，可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会成员以及专家、学者等其他社会人士参加公开听证，但该民事案件涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定不得公开的除外。

第五十八条 人民检察院组织听证，由承办该案件的检察人员主持，书记员负责记录。

听证应当在人民检察院专门听证场所内进行。

第五十五条 人民检察院组织听证，由承办检察官主持，书记员负责记录。

听证一般在人民检察院专门听证场所内进行。

第六十二条 听证应当按照下列顺序进行：

（一）申请人陈述申请监督请求、事实和理由；

（二）其他当事人发表意见；

（三）申请人和其他当事人提交新证据的，应当出示并予以说明；

（四）出示人民检察院调查取得的证据；

（五）案件各方当事人陈述对听证中所出示证据的意见；

（六）申请人和其他当事人发表最后意见。

第五十九条 听证会一般按照下列步骤进行：

（一）承办案件的检察官介绍案件情况和需要听证的问题；

（二）当事人及其他参加人就需要听证的问题分别说明情况；

（三）听证员向当事人或者其他参加人提问；

（四）主持人宣布休会，听证员就听证事项进行讨论；

（五）主持人宣布复会，根据案件情况，可以由听证员或者听证员代表发表意见；

（六）当事人发表最后陈述意见；

（七）主持人对听证会进行总结。

【解读】

新《监督规则》规定，邀请社会人士参加的听证一般应公开进行、听证场所不局限于检察院听证室。此外，新《监督规则》虽对听证会程序作了较大调整，但对于听证员的选择、听证员发表意见的效力等问题尚未明确规定。

2.增加检察机关向银行业金融机构调查取证等规定

【条文对比】

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》

《人民检察院民事诉讼监督规则》

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第六十四条 有下列情形之一的，人民检察院可以向银行业金融机构查询、调取、复制相关证据材料：

（一）可能损害国家利益、社会公共利益的；

（二）审判、执行人员可能存在违法行为的；

（三）涉及《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定诉讼的；

（四）当事人有伪造证据、恶意串通损害他人合法权益可能的。

人民检察院可以依照有关规定指派具备相应资格的检察技术人员对民事诉讼监督案件中的鉴定意见等技术性证据进行专门审查，并出具审查意见。

【解读】

新《监督规则》增加了检察机关向银行业金融机构调查取证的规定，同时规定可指派检察技术人员对技术性证据进行专门审查，加强了检察机关对虚假陈述、伪造证据等违法行为的监督力度。

（三）决定作出：扩大了检察建议的适用范围

【条文对比】

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》

《人民检察院民事诉讼监督规则》

第八十四条  符合本规则第八十三条规定的案件有下列情形之一的，地方各级人民检察院应当提请上一级人民检察院抗诉：

（一）判决、裁定是经同级人民法院再审后作出的；

（二）判决、裁定是经同级人民法院审判委员会讨论作出的；

（三）其他不适宜由同级人民法院再审纠正的

第八十二条  符合本规则第八十一条规定的案件有下列情形之一的，地方各级人民检察院一般应当提请上一级人民检察院抗诉：

（一）判决、裁定是经同级人民法院再审后作出的；

（二）判决、裁定是经同级人民法院审判委员会讨论作出的。

第八十五条  地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定具有下列情形之一的，应当提请上一级人民检察院抗诉：

（一）原判决、裁定适用法律确有错误的；

（二）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

第八十三条  地方各级人民检察院发现同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定有下列情形之一的，一般应当提请上一级人民检察院抗诉：

（一）原判决、裁定适用法律确有错误的；

（二）审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。

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第八十四条  符合本规则第八十二条、第八十三条规定的案件，适宜由同级人民法院再审纠正的，地方各级人民检察院可以向同级人民法院提出再审检察建议。

【解读】

提出再审检察建议与提请抗诉不同，前者由作出生效裁判法院的同级检察院直接向法院提出；后者需经同级检察院提请上级检察院，经审查符合抗诉条 件的方能提出抗诉。

但就监督效果而言，提出抗诉的案件法院应当裁定再审，提出检察建议的案件仍需法院组成合议庭审查决定是否再审。

新《监督规则》将“裁判系同级法院再审或审委会讨论后作出的”“适用法律错误”“审判人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判”等案件的监督方式由“应当提请抗诉”调整为“可以提请抗诉或提出检察建议”，同时在救济途径部分规定了法院不采纳检察建议时可再次监督或提请上级检察院监督。

（四）纠错程序：增加不予受理、不支持监督申请、监督后裁判错误时的权利救济途径

1.检察院决定不予受理时，申请人可向上级检察院申请监督

【条文对比】

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》

《人民检察院民事诉讼监督规则》

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第三十一条  当事人认为人民检察院不依法受理其监督申请的，可以向上一级人民检察院申请监督。上一级人民检察院认为当事人监督申请符合受理条件的，应当指令下一级人民检察院受理，必要时也可以直接受理。

【解读】

原规则未规定检察院不予受理时当事人的权利救济途径，本次修订增加了“检察院不予受理监督申请的，当事人可向上一级检察院申请监督”的规定，增加了案件受理阶段当事人的权利救济方式。

2.检察院作出不支持监督决定错误时，上级检察院可复查

【条文对比】

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》

《人民检察院民事诉讼监督规则》

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第一百二十六条 当事人认为人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出的不支持监督申请决定存在明显错误的，可以在不支持监督申请决定作出之日起一年内向上一级人民检察院申请复查一次。

负责控告申诉检察的部门经初核，发现可能有以下情形之一的，可以移送本院负责民事检察的部门审查处理：

（一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（二）有证据证明原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的；

（三）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（四）有证据证明审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判等行为的；

（五）有证据证明检察人员办理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，滥用职权等行为的；

（六）其他确有必要进行复查的。

负责民事检察的部门审查后，认为下一级人民检察院不支持监督申请决定错误，应当以人民检察院的名义予以撤销并依法提出抗诉；

认为不存在错误，应当决定复查维持，并制作《复查决定书》，发送申请人。

上级人民检察院可以依职权复查下级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定、调解书作出不支持监督申请决定的案件。

对复查案件的审查期限，参照本规则第五十二条第一款规定执行。

【解读】

虽然原规则第七条规定，上级检察院有权撤销或变更下级检察院作出的决定，但在实践中，上级检察院通常认为下级检察院作出不支持监督申请决定后，程序终结，不再接受当事人的复查/复核申请，极少启动对不支持监督申请决定审查。

新《监督规则》明确了当事人可在不支持监督申请决定作出之日起一年内向上级检察院申请复查一次，同时规定上级检察院可依职权复查下级检察院作出不支持监督申请决定的案件，完善了当事人的权利救济程序。

3.法院对监督后的案件处理错误的，检察院可再次监督或提请上级检察院监督

【条文对比】

《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》

《人民检察院民事诉讼监督规则》

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第九十一条 人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院将案件交下一级人民法院再审，下一级人民法院审理后作出的再审判决、裁定仍有明显错误的，原提出抗诉的人民检察院可以依职权再次提出抗诉。

第一百一十七条 有下列情形之一的，人民检察院应当按照有关规定跟进监督或者提请上级人民检察院监督：

（一）人民法院审理民事抗诉案件作出的判决、裁定、调解书仍符合抗诉条件的；

（二）人民法院对人民检察院提出的检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的；

（三）人民法院对检察建议的处理结果错误的。

第一百二十四条 有下列情形之一的， 人民检察院可以按照有关规定再次监督或者提请上级人民检察院监督：

（一）人民法院审理民事抗诉案件作出的判决、裁定、调解书仍有明显错误的；

（二）人民法院对检察建议未在规定的期限内作出处理并书面回复的；

（三）人民法院对检察建议的处理结果错误的。

【解读】

法院对再审检察建议不予处理或处理错误、监督后法院再审裁判仍有错误时，原规则仅规定了检察院应跟进监督或提请上级检察院监督，但对于跟进监督的方式及其行为效力均无规定；

新《监督规则》以“再次监督”替代“跟进监督”，并增加了适用情形，进一步加强了对民事诉讼监督的力度。

二、新《监督规则》对律师办理民事诉讼监督案件的启示

（一）申请民事诉讼监督与申请检察院依职权监督的选择

新《监督规则》对当事人申请监督与检察院依职权监督进行了明确区分，其中申请监督适用条件较为严格，但符合法定情形即应当受理；

依职权监督的启动则依赖于检察院主动履行监督职权。

对于律师承办该类案件中如何选择申请监督与依职权监督的问题，笔者认为可参照申请再审与申请法院依职权再审的模式。对于符合法定情形的，应及时提交监督申请，以当事人申请的方式启动监督程序；

对于超出法定期限或存在《监督规则》第二十七条、二十八条规定的不予受理的情形时，可提交申诉材料作为检察院依职权启动监督程序的线索。

（二）积极申请检察院调查取证、技术审查以实现诉讼目的

新《监督规则》明确了到银行业金融机构调查取证、指派检察技术人员对技术性证据作专门审查等调查核实手段，便于检察机关识别原审证据的真实性、调取新证据、查明基本事实。

律师以证据问题、事实认定问题提出监督申请时，尤其是在办理涉嫌虚假诉讼案件过程中，应当积极申请检察院依职权调取、核实证据，实现诉讼目的。

（三）充分利用申请复查、申请再次监督等方式，维护当事人的合法权益

新《监督规则》在当事人申请民事诉讼监督的各个阶段均增加了权利救济途径：申请监督阶段检察院不予受理时，当事人可申请上级检察院受理；

审查阶段检察院作出不支持监督申请决定后，当事人可申请上级检察院复查；检察院监督后法院不依法处理或再审裁判仍存在问题的，可再次监督。

律师在案件办理过程中应当充分利用上述救济程序，穷尽全部法律程序，维护当事人的合法权益。

三、结 语

新《监督规则》对民事诉讼检察监督案件受理、审查、决定作出及救济程序进行了全面调整，加强了民事诉讼监督力度。律师在办理该类案件时，应充分重视申请上级监督、申请复查等程序的运用，积极申请检察机关调查核实相关证据与事实，最大限度地维护当事人的合法权益。