房屋拆迁中“安置人口”的认定——从“王风俊案”说起

?2018年5月15日，最高法发布全国法院第二批“征收拆迁典型案例”，其中第一个就是《王风俊诉北京市房山区住房和城乡建设委员会拆迁补偿安置行政裁决案》。

基本案情

2010年，北京市房山区因轨道交通房山线东羊庄站项目建设需要对部分集体土地实施征收拆迁，王风俊所居住的房屋被列入拆迁范围。

该户院宅在册人口共7人，包括王风俊的儿媳和孙女。因第三人房山区土储分中心与王风俊未能达成拆迁补偿安置协议，第三人遂向北京市房山区住房和城乡建设委员会（以下简称房山区住建委）申请裁决。

2014年3月6日，房山区住建委作出被诉行政裁决，以王风俊儿媳、孙女的户籍迁入时间均在拆迁户口冻结统计之后、不符合此次拆迁补偿和回迁安置方案中确认安置人口的规定为由，将王风俊户的在册人口认定为5人。

王风俊不服诉至法院，请求撤销相应的行政裁决。

裁判结果

北京市房山区人民法院一审认为，王风俊儿媳与孙女的户籍迁入时间均在拆迁户口冻结统计之后，被诉的行政裁决对在册人口为5人的认定并无不当，故判决驳回王风俊的诉讼请求。

王风俊不服，提起上诉。北京市第二中级人民法院二审认为，依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第八条第一款第三项有关“用地单位取得征地或者占地批准文件后，可以向区、县国土房管局申请在用地范围内暂停办理入户、分户，但因婚姻、出生、回国、军人退伍转业、经批准由外省市投靠直系亲属、刑满释放和解除劳动教养等原因必须入户、分户的除外”的规定，王风俊儿媳因婚姻原因入户，其孙女因出生原因入户，不属于上述条款中规定的暂停办理入户和分户的范围，不属于因擅自办理入户而在拆迁时不予认定的范围。

据此，被诉的行政裁决将王风俊户的在册人口认定为5人，属于认定事实不清、证据不足，二审法院判决撤销一审判决及被诉的行政裁决，并责令房山区住建委重新作出处理。

最高法点评

　　在集体土地征收拆迁当中，安置人口数量之认定关乎被拆迁农户财产权利的充分保护，准确认定乃是依法行政应有之义。实践中，有些地方出于行政效率等方面的考虑，简单以拆迁户口冻结统计的时间节点来确定安置人口数量，排除因婚姻、出生、回国、军人退伍转业等原因必须入户、分户的特殊情形，使得某些特殊人群尤其是弱势群体的合理需求得不到应有的尊重，合法权益得不到应有的保护。

本案中，二审法院通过纠正错误的一审判决和被诉行政行为，正确贯彻征收补偿的法律规则，充分保护农民合法权益的同时，也体现了国家对婚嫁女、新生儿童等特殊群体的特别关爱。

一、从《王风俊诉北京市房山区住房和城乡建设委员会拆迁补偿安置行政裁决案》看集体土地房屋征收拆迁中的“安置人口”

在集体土地房屋征收拆迁中，对被征收人的安置补偿是主要内容之一，而对“安置人口”的认定，则是安置补偿工作的重要一环。

是否被认定为安置人口，关系到被征收户合法权益是否得充分保障。在本案中，虽然《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第八条规定了用地单位取得征地或者占地批准文件后，可以向区、县国土房管局申请在用地范围内暂停办理入户、分户，且《轨道交通房山线东羊庄站拆迁补偿和回迁安置方案》中也规定了“安置人口”认定以户口冻结时统计为准，但是，《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第八条也同样规定了“但书条款”，即“因婚姻、出生、回国、军人退伍转业、经批准由外省市投靠直系亲属、刑满释放和解除劳动教养等原因必须入户、分户的除外”。

因此，在本次征收拆迁补偿中，在户口冻结之后因婚姻、出生等必须入户的，应当依法认定为被征收户中的“安置人口”。同一系列的案例还有《刘建华诉北京市房山区住房和城乡建设委员会拆迁补偿安置行政裁决案》、《刘涛上诉北京市土地整理储备中心房山区分中心等其他一案》等。

对集体土地房屋征收拆迁中“安置人口”如何认定？本案法院的主要认定根据是《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》及《轨道交通房山线东羊庄站拆迁补偿和回迁安置方案》的相关规定，以登记入册的户口人数为准。

而由于在国家及省级层面对于集体土地房屋征收拆迁中“安置人口”的认定始终没有明确的规定，对“安置人口”的认定标准也主要由各地根据各自区域的实际情况，在市县级的规范性文件及具体征收拆迁项目的补偿安置方案之中具体规定。

因此，各地在集体土地房屋征收拆迁实务中对“安置人口”的认定标准不尽相同，宽严不等。

二、各地关于集体土地房屋征收拆迁中“安置人口”认定的相关规定

各地在集体土地房屋征收拆迁实务中关于“安置人口”认定的相关规定不在少数，下面主要列举四个市县的以供参阅：

（一）茂名市2012年11月14日发布的《茂名市市辖区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》

《茂名市市辖区集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》规定的“合法安置人口”主要有以下几类：

1.世居或长期（30年以上）在被征收村庄生产生活，有承包责任田，并享受宅基地和集体经济利益分配的；

2.符合法律、法规、政策在征收公告发布前迁入或新增的，其中包括：（1）男女双方均符合《婚姻法》结婚条件，男到女家或女到男家结婚落户，并参加该集体分配的；（2）因父（母）再婚，随父（母）迁入，并参加该集体分配的；（3）经市、县、（市、区）民政部门批准，并申领有《收养证》，准予收养的；（4）符合计划生育法律、政策新出生的；（5）违反计划生育规定，但已经过政府计划生育部门处理入户的在册人员；

3.在部队服役的义务兵、士官，由民政部门接收安置的复退军人，在校就读的大中专学生；

4.四正在接受劳改、劳教、少教的；

5.法律、法规或有关政策规定安置的。同时，规定“合法安置人口”情况，由村民小组提供，并经区、镇政府调查审核，以三次公榜形式确定。

（二）防城港市政府2016年2月14日发布的《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》

《防城港市城区集体土地征收拆迁补偿及安置办法》规定的“安置人口”是指以下几类：

1.征地（预）公告发布之日前，在征地范围内有承包土地且有房屋及其他建（构）筑物被拆迁的本生产组农村集体经济组织成员（含已成年未分户的子女、未成年子女）；

2.征地（预）公告发布后至永久公寓房或宅基地交付之日止，经审核符合安置条件的婚嫁配偶及新出生的子女可纳入安置人口；

3.被拆迁人家庭成员在征地范围内虽无常住户口，但属下列情形之一的：（1）原户口在拆迁地、现在部队服役的军人（不含已在外结婚定居人员）；（2）原户口在拆迁地、现在大中专院校就读的学生；（3）原户口在拆迁地、现在监狱服刑的人员；（4）法律、法规规定的其他人员。同时，规定已婚尚未有子女的和已领取独生子女证的征收拆迁户可以增设一个“安置人口”。其他需要纳入“安置人口”的，由城区人民政府研究决定。

（三）巢湖市政府2017年4月13日分布的《巢湖市集体土地上住宅房屋征收安置人口认定指导意见》

《巢湖市集体土地上住宅房屋征收安置人口认定指导意见》规定，应安置人口的认定以发布房屋征收公告之日为基准日。“安置人口”主要有以下几类：

1.实际居住于被征收房屋的本集体经济组织成员，其中包括：（1）被征收区域出生且户籍未迁出的（不含因婚姻离开被征收区域集体经济组织）；（2）与被征收区域村民结婚且户籍迁入被征收区域的；（3）被征收区域村民的配偶或未成年子女，户籍在异地，无宅基地且未享受住房福利政策、待遇的；（4）依法办理子女收养手续且所收养子女户籍已迁入被征收区域的；（5）刑满释放后户籍迁回被征收区域的；（5）法律法规规定应认定为安置人口的其他人员；

2.原属于被征收区域集体经济组织成员，其中包括：（1）解放军、武警部队的现役义务兵和符合国家有关规定的士官，但符合国家军人安置政策的除外；（2）高等院校、中等专业学校在校学生；（3）正在服刑的人员；（4）政策性“农转非”人员，现仍在户籍迁出地的集体经济组织生产、生活且只有被征收区域一处宅基地并无其他住宅房屋（不含购买商品房）的；（5）被征收土地的农民，按照政府政策办理“农转非”户籍、现户籍仍在原村民小组的人员；（6）符合相关规定的其他情形。

同时，规定与被征收集体土地上住宅房屋有关人员，有下列情形之一的，不予认定为“安置人口”，其中包括：（1）已享受房改售房（含集资建房和经济适用房等）以及已享受国家机关、事业单位、国有企业住房公积金或住房补贴等住房福利政策或待遇的；

（2）已在其他集体土地上房屋征收项目中获得住宅房屋安置，或者自愿放弃房屋产权调换、实行货币补偿的；（3）集体土地上住宅房屋已经出售或转让的；

（4）寄住、寄养、寄读以及空挂户籍的；（5）长期随子女生活的父母、岳父母（非本集体经济组织成员）；（6）未经县级以上人民政府批准回原籍落户，法定不可以申请使用宅基地的；

（7）房屋被征收后，另有宅基地或集体土地上有其他住宅房屋的；（8）其他不符合相关规定的人员。

对“安置人口”的认定程序要求经过“三级审核”与“三榜公示”。“三级审核”是指，征收地块工作组及所在区域行政村（社区）初审，乡镇人民政府（街道办事处）复审，市人民政府组织国土资源、住建、土地收储、公安、农委、民政及房屋征收等部门进行联合终审。

“三榜公示”要求将“安置人口”的相关信息进行张榜公示，每榜公示期为5日。

（四）肥西县政府2016年9月1日发布的《引江济淮工程严店段及周边区域集体土地上房屋征迁安置实施方案》

《引江济淮工程严店段及周边区域集体土地上房屋征迁安置实施方案》规定的“安置人口”是指未享受过房改政策待遇和集体土地上征迁安置待遇的（需提供相关证明材料），以下几类人员：

1.集体经济组织成员户户主及与户主户口均在一起的直系亲属；

2. 夫妻双方一方属本集体经济组织成员，另一方属原户籍管理中的非农户口；

3.长期随独生子女或二女户生活的父母，在规划区征迁公告发布前户口已迁入征迁范围内且在原属集体经济组织地无房屋、无宅基地的；

4.按政策规定标准足额交纳社会抚养费且入户的政策外生育人口；

5.在征迁公告发布前户口已迁入并在一起生活的再婚配偶未成年子女；

6.原属本集体经济组织成员的现在校学生、部队服役战士、服刑人员；

7.原属本集体经济组织成员后因捐资农转非人口、2‰农转非人口、征地招工农转非人口、持有协议未就业的大中专毕业生等四类人口，本人户口迁出本集体经济组织前拥有权属明晰且一直生活居住的房屋，可认定为有效安置人口。已婚(领取结婚证）的，按夫妇两人予以认定；

8. 原属本集体经济组织成员在本地有住房和承包土地，但户口因子女上学购买商品房迁出并转为非本集体经济组织成员的。同时规定，房屋征迁人口界定时间为规划区征迁公告发布之日。自征迁公告发布之日起，县公安、市场监管、建设、国土、规划、房产、税务等部门，不得为征迁范围内的被征迁人办理相关手续（因婚姻、出生、大中专毕业生、军人退伍转业、刑满释放迁入户口的除外）。

对“安置人口”的认定实行“三榜公示”与“两级确认”。“三榜公示”要求在被征迁村居现场及乡政务公开栏进行一、二榜公示，在肥西县报及县政府门户网站上进行第三榜公示。

“两级确认”要求乡级证照确认小组逐户予以确认，县级证照确认小组予以复审。

从上述四个市县的规定可以看出，各地关于“安置人口”的规定即有相通之处，也各具特点，宽严不等。主要不同点有：（1）规定“安置人口”的文件各有不同，其中茂名市与防城港市是“办法”，巢湖市是“指导意见”，而肥西县则是直接规定在“方案”中；

（2）各地关于“安置人口”的认定程序存在差异，如巢湖市规定的是“三级审核”，而肥西县则要求“两级确认”；（3）各地关于“安置人口”的认定条件宽严不等，如巢湖市的规定相较于其他三个市县的规定更为详细具体，如将空挂户、寄养户排除在安置人口之外。

各地的相通之处主要有：（1）认定是否属于“安置人口”主要从是否是农村集体经济组织成员、是否是本村户口、是否在本区域实际生活居住等方面考虑；

（2）对于服兵役、上大学、服刑等特殊情形的原村民仍认定为“安置人口”；（3）对于已经享受过福利分房或者房屋征收拆迁安置的不再认定为“安置人口”；

（4）各地确定安置人口的时间节点一般都选择征迁公告发布之日，但也存在例外规定，如防城港市还特别规定了“征地（预）公告发布后至永久公寓房或宅基地交付之日止，经审核符合安置条件的婚嫁配偶及新出生的子女可纳入安置人口”，明确了公告发布后，安置期间内因婚姻、出生增加的人口也可认定为“安置人口”。

各地根据区域具体情况设定的关于“安置人口”的认定标准，宽严不等，繁简不一，对于好与不好，笔者不敢妄作评论，只要经过法定程序产生，坚持公平、公开、公正原则，符合被征收拆迁区域实际，有利于征收拆迁，达到良好的征收拆迁效果即可。

三、“安置人口”认定的实务困境

虽然各地在集体土地房屋征收拆迁实务中为进行“安置人口”的认定都确定了认定主体、认定程序及认定标准，但在实际操作中还是会出现一些困境与挑战。

主要体现在以下两个方面：（1）对于“农村集体经济组织成员资格”的认定；（2）对特殊人群的认定处理。

（一）关于“农村集体经济组织成员资格”的认定

是否具有“农村集体经济组织成员资格”是在集体土地房屋征收拆迁补偿安置中认定“安置人口”比较关键的条件。然而，“农村集体经济组织成员”的概念在《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等我国现行的法律法规中缺乏明确的定义。

由于上位法概念模糊，各地对于农村村民划分宅基建房的规定存在差异，同时受到征收拆迁区域的村规民约、风俗习惯、传统观念等多重因素影响，各地在“农村集体经济组织成员资格”的实际认定过程中逐渐形成了个性化的认定办法或准则，造成县与县不同、乡与乡不同，甚至村与村不同的局面。

这也容易引起一定区域内的涉征群众进行比较，激化群众与群众之间、群众与政府之间的矛盾，导致政府按计划分期推行多区域城中村（棚户区）改造项目，进行集体土地房屋征收拆迁安置补偿工作的难度加大。

笔者认为，关于“农村集体经济组织成员资格”的认定，应当以形成较为固定的生产生活关系，并取得本村常住户口为形式要件，以是否需要本集体土地为基本生活保障为实质要件，并结合本区域的风俗习惯、传统观念及村规民约等多重因素综合考虑。

（二）对特殊人群的认定处理

由于各地认定尺度不同，人的认识能力有限，无法穷尽所有对象，即便考虑到某类人群情况的特殊性，将之纳入“安置人口”之中或者拒绝于“安置人口”之外，也可能存在利益设置不合理的问题。

对情况接近但又不完全符合规定的“安置人口”条件的特殊人群的认定处理结果，不仅关系到该类人群的可得利益大小，同时会对完全符合“安置人口”认定条件的“既得利益者”和不符合“安置人口”认定条件的“未得利益者”造成一定的心理冲击，引起群众对于认定结果是否公平、公正、合理的议论。

因此，对于该类人群的认定尺度及处理方式必须拿捏好，避免造成其他群众的反弹，使征收拆迁工作难于推进。

笔者认为，对特殊人群的认定处理，应以个人为单位全面了解个案情况，先由本人所在的村组召开村民会议或者村代表会议，提出认定处理意见，并将意见提交具体实施征收拆迁项目的乡（镇、办）认定组进行研究认定，提出认定处理方案，再将认定处理方案上报县（市、区）级政府最终决定。

另外，应注意做好特殊人群认定处理的各级会议记录，及时公示认定处理结果，尽量使对特殊人群的认定处理程序合法、处理结果合理、公正，认定处理过程公开、透明。

简言之，要做好集体土地房屋征收拆迁中“安置人口”的认定补偿工作，需要政府在明确认定主体、制定认定程序、规范认定规则（包括认定时点、认定条件及特殊人员的认定等）和执行认定结果等方面不断完善。

律师建议

由于征收拆迁补偿安置关系到区域社会经济发展布局，关系到征收拆迁区域群众的切身利益，如果政府在征收拆迁补偿安置中偏离公平公开公正原则，出现违法违规操作，就极有可能受到上级追责处分，引起群众上访、诉讼。

因此，为实现依法征收拆迁，减少政府与群众之间的矛盾，降低政府工作人员的履职风险，节约政府推进征收拆迁工作成本，引进专业的征收拆迁法律服务团队参与政府征收拆迁工作已经成为政府进行征收拆迁工作发展趋势。

由具有相当经验的征收拆迁法律服务团队全程参与政府征收拆迁工作，为征收拆迁中拟定补偿安置方案、认定安置人口、安置处理特殊人群、应对复议诉讼等工作环节出现的难题提出具体可行的解决思路，将对政府顺利推进征收拆迁工作大有裨益。

（作者：陈飞文）