刑事涉案财物的处置规范

本文作者：王殿学■ 京师（全国）刑事专业委员会副主任兼秘书长■ 金融犯罪研究中心主任“严禁超标查封扣押冻结财产，尽可能减少对企业经营的影响。

严格区分经济纠纷与经济犯罪、民事责任与刑事责任、合法财产与违法所得、公司财产与个人财产、正当融资与非法集资，对事实不清、证据不足的坚决无罪释放，保护企业家人身和财产安全。”

——最高人民法院院长周强向十三届全国人大三次会议作最高法工作报告“刑事案件涉案财物处理程序既关系到依法惩罚犯罪，又与人权司法保障密切相关，应当给予足够的重视。

我国刑事诉讼在传统上偏重于依法追究犯罪人的刑事责任，认为只要将犯罪人绳之以法，就已经实现了正义，以至于实践中出现所谓‘重人身处罚、轻财产处理’的执法观念。

……由于刑事诉讼法对涉案财物的保全和处理程序尚待完善，实践中‘重人身权利、轻财产权利’的现场较为突出，一些案件甚至出现涉案财物遭到不当处置的问题，当事人的合法财产权益未能得到应有的保障，影响了司法的公正性和公信力。”

——戴长林：《依法规范刑事案件涉案财物处理程序》

载《中国法律评论》2014年第2期

01刑事涉案财物的内涵《刑事诉讼法》第141条，在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押；

与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押。

第144条，人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。

《刑法》第64条，犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔;对被害人的合法财产，应当及时返还;违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。

没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。

根据《刑法》第64条和《刑事诉讼法》第141条、第144条，刑事涉案财物是指刑事诉讼过程中查封、扣押、冻结的与案件有关的财物及其孳息，包括犯罪嫌疑人的违法所得及其孳息、供犯罪所用的财物、非法持有的违禁品以及其他与案件有关的财物及其孳息。

2015年《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》第2条：本规定所称人民检察院刑事诉讼涉案财物，是指人民检察院在刑事诉讼过程中查封、扣押、冻结的与案件有关的财物及其孳息以及从其他办案机关接收的财物及其孳息，包括犯罪嫌疑人的违法所得及其孳息、供犯罪所用的财物、非法持有的违禁品以及其他与案件有关的财物及其孳息。

2015年《公安机关涉案财物管理若干规定》第2条：本规定所称涉案财物，是指公安机关在办理刑事案件和行政案件过程中，依法采取查封、扣押、冻结、扣留、调取、先行登记保存、抽样取证、追缴、收缴等措施提取或者固定，以及从其他单位和个人接收的与案件有关的物品、文件和款项，包括：（一）违法犯罪所得及其孳息；

（二）用于实施违法犯罪行为的工具；（三）非法持有的淫秽物品、毒品等违禁品；（四）其他可以证明违法犯罪行为发生、违法犯罪行为情节轻重的物品和文件。

2013年最高人民法院、最高人民检察院、公安部等《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第2条：本规定所称涉案财物，是指公安机关在办理刑事案件过程中，依法以查封、冻结等方式固定的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财产和物品，包括：（一）犯罪所得及其孳息；

（二）用于实施犯罪行为的工具；（三）其他可以证明犯罪行为是否发生以及犯罪情节轻重的财物。

 02刑事涉案财物的查封、扣押、冻结（一）查封、扣押、冻结的司法现状

查封面很广：司法实践中，办案机关查封、扣押、冻结的财物范围往往十分广泛，启动查封、扣押、冻结的标准极低，从而导致了一些超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结财物的情况。

这其中既有办案不规范的因素存在，也有法律规定不明确的原因，比如如何理解查封、扣押中的“与案件有关”？如何理解冻结中的“根据侦查犯罪的需要”，“违法所得的一切财物”的辐射范围到底有多广？

什么是“供犯罪所用的本人财物”？

（二）查封、扣押、冻结的基本限制

立案前不得查封、扣押、冻结财物的规定：

需要为亲属保留必需的生活费用和物品，不得影响企业正常经营。

关于立案前不得查封、扣押、冻结财物的规定：

2015年《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》第4条：严禁以虚假立案或者其他非法方式采取查封、扣押、冻结措施。

第5条：严禁在立案之前查封、扣押、冻结财物。立案之前发现涉嫌犯罪的财物，符合立案条件的，应当及时立案，并采取查封、扣押、冻结措施，以保全证据和防止涉案财物转移、损毁。

个人或者单位在立案之前向人民检察院自首时携带涉案财物的，人民检察院可以根据管辖规定先行接收，并向自首人开具接收凭证，根据立案和侦查情况决定是否查封、扣押、冻结。

人民检察院查封、扣押、冻结涉案财物后，应当对案件及时进行侦查，不得在无法定理由情况下撤销案件或者停止对案件的侦查。

2015年《公安机关涉案财物管理若干规定》第5条：对涉案财物采取措施，应当严格依照法定条件和程序进行，履行相关法律手续，开具相应法律文书。

严禁在刑事案件立案之前或者行政案件受案之前对财物采取查封、扣押、冻结、扣留措施，但有关法律、行政法规另有规定的除外。

2019年最高法、最高检、公安部、司法部《关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》第2条：对涉案财产采取措施，应当严格依照法定条件和程序进行。

严禁在立案之前查封、扣押、冻结财物。凡查封、扣押、冻结的财物，都应当及时进行审查，防止因程序违法、工作瑕疵等影响案件审理以及涉案财产处置。

关于需要为亲属保留必需的生活费用和物品、不得影响企业正常经营的相关规定：

中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》第2条：查封、扣押、冻结涉案财物，应当为犯罪嫌疑人、被告人及其所扶养的亲属保留必需的生活费用和物品，减少对涉案单位正常办公、生产、经营等活动的影响。

2015年《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》第4条：查封、扣押、冻结涉案财物，应当为犯罪嫌疑人、被告人及其所扶养的亲属保留必需的生活费用和物品，减少对涉案单位正常办公、生产、经营等活动的影响。

2015年《公安机关涉案财物管理若干规定》第6条：对涉案财物采取措施，应当为违法犯罪嫌疑人及其所扶养的亲属保留必需的生活费用和物品；

根据案件具体情况，在保证侦查活动正常进行的同时，可以允许有关当事人继续合理使用有关涉案财物，并采取必要的保值保管措施，以减少侦查办案对正常办公和合法生产经营的影响。

2019年最高法、最高检、公安部、司法部《关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》第3条：对涉案财产采取措施，应当为犯罪嫌疑人、被告人及其所扶养的亲属保留必需的生活费用和物品。

根据案件具体情况，在保证诉讼活动正常进行的同时，可以允许有关人员继续合理使用有关涉案财产，并采取必要的保值保管措施，以减少案件办理对正常办公和合法生产经营的影响。

（三）查封、扣押、冻结的实体理解

《刑事诉讼法》第141 在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押；与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押。

第144条 人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。

《刑法》第64条 犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔;对被害人的合法财产，应当及时返还;违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。

没收的财物和罚金，一律上缴国库，不得挪用和自行处理。

上述规定是有关刑事涉案财物的最高位阶的法律规定，分别从不同角度勾勒出了刑事涉案财物的整体面貌。其中《刑事诉讼法》的规定侧重于“证据”视角和程序授权，总体上指出了查封、扣押、冻结的范围和法律依据，即“可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物”、“根据侦查犯罪的需要”，应当（可以）进行查封、扣押、冻结；

《刑法》的规定则着眼于不同的处置结果（追缴、责令退赔、及时返还和没收），对刑事涉案财物进行了具体的分类，包括“违法所得的一切财物”、“被害人的合法财产”、“违禁品”、“供犯罪所用的本人财物”。

问题如何理解“与案件无（有）关”和“根据侦查犯罪的需要”？是否属于两个不同的标准？

1.查封、扣押、冻结的实体理解一：“与案件有关”

（1）“与案件有关”的理解

《刑事诉讼法》第141条明确规定，“与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押。”该规定从反面明确了不得查封、扣押的范围，即“与案件无关”。

其他司法解释在界定刑事涉案财物的范围时，则从正面提到了“与案件有关”的标准。

比如，2015年《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》第二条：本规定所称人民检察院刑事诉讼涉案财物，是指人民检察院在刑事诉讼过程中查封、扣押、冻结的与案件有关的财物及其孳息以及从其他办案机关接收的财物及其孳息，包括犯罪嫌疑人的违法所得及其孳息、供犯罪所用的财物、非法持有的违禁品以及其他与案件有关的财物及其孳息。

2013年最高人民法院、最高人民检察院、公安部等《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第15条：对依照有关规定可以分割的土地、房屋等涉案不动产，应当只对与案件有关的部分进行查封，并在协助查封通知书中予以明确；

对依照有关规定不可分割的土地、房屋等涉案不动产，可以进行整体查封。

与案件有关是指“可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪重或者罪轻”：

《刑事诉讼法》第141条明确规定，“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押；

与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押。”

该条文的前半句和后半句刚好相对，前半句应属于“与案件有关”的内涵，该条文前半句明确规定“可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的”各种财物，应当查封、扣押。

当然，这里的“有罪”应当具体包括罪轻与罪重，比如涉案行为人身上携带的违禁品，虽然可能和定罪没有关系，但是可以作为行为人量刑轻重的情节，因此也属于“与案件有关”。

争议：“与案件有关”是否包括与案件判决中财产刑的执行有关，即能否以保障未来判决的执行为由查扣行为人的财物，类似于“诉前财产保全”？

立场：不能以保障未来判决的执行为由扩大查扣的范围，即不包括“与案件判决的执行有关”。“与案件有关”应当仅限于“可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪重或罪轻”，查封、扣押的范围仅限于违法所得、违禁品和供犯罪所用之物。

第一，未经判决之前，案件的刑罚结果是十分不确定的，比如到底判处多少罚金、是没收个人部分财产还是全部财产、没收个人部分财产的话到底没收多少，这些内容均无法明确衡量。

如果认为“与案件有关”包括保障，就会导致查封、扣押、冻结的范围漫无边际。在最极端的情况下，这将可能导致，一旦涉案行为所处的法定刑幅度中包括“没收个人财产”时，比如诈骗100万元，办案机关就可以将行为人所有的个人财产予以查封、扣押、冻结，这明显不妥当。

第二，认为包括与案件判决的执行有关的理解，实质上与法律规定不相符合。对于公权力的行使，“法无授权即禁止”，对于“查封、扣押”的授权，《刑事诉讼法》第141条明确规定，“在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件，应当查封、扣押；

与案件无关的财物、文件，不得查封、扣押。”并未授权侦查机关以保障未来判决的执行为由进行“诉前财产保全”，扩大查封、扣押的范围。

2.查封、扣押、冻结的实体理解二：“根据侦查犯罪的需要”进行冻结

（2）“根据侦查犯罪的需要”进行冻结的理解

《刑事诉讼法》在规定在规定“冻结”财产时，提到了“根据侦查犯罪的需要”这一标准。

《刑事诉讼法》第144条：人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。

个别司法解释在规范“查封、扣押”时，也提到了“根据侦查犯罪的需要”这样的标准：

2013年最高人民法院、最高人民检察院、公安部等《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第2条：根据侦查犯罪的需要，公安机关依法对涉案财物予以查封、冻结，有关部门、单位和个人应当协助和配合。

第5条：根据侦查犯罪的需要，公安机关可以依法查封涉案的土地、房屋等不动产，以及涉案的车辆、船舶、航空器和大型机器、设备等特定动产。

必要时，可以一并扣押证明其财产所有权或者相关权益的法律文件和文书。置于不动产上的设施、家具和其他相关物品，需要作为证据使用的，应当扣押；

不宜移动的，可以一并查封。

问题这是否意味着“查封、扣押”的标准和“冻结”的标准有所不同？或者说“根据侦查犯罪的需要”应如何理解？比如能否通过“侦查犯罪的需要”这一标准将“保障未来判决中财产刑的执行”纳入其中？

立场：“根据侦查犯罪的需要”的内涵和前述“与案件有关”的理解实质上是一致的，同样是以围绕收集犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料为中心；

之所以另外使用了“根据侦查犯罪需要”这一用语，只是因为作为冻结对象的财产属于种类物，和其他财物有所不同，这一特征使得冻结的对象中也可以包括合法财产，或者可以不明确区分合法与违法。

简单来说，“查封、扣押”的财物只能是非法财物，而“冻结”的财产则可以包括合法财产（当然需要与涉案金额相当）。

具体理由：

第一，《刑事诉讼法》第115条规定，“公安机关对已经立案的刑事案件，应当进行侦查，收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料。”

从这一规定可以看出来，“侦查犯罪”，就是指“收集、调取犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重的证据材料”，因此，“根据侦查犯罪的需要”就是指可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重。

第二，“查封、扣押”和“冻结”均作为侦查措施，只是针对的对象有所不同，基于同类解释原则，其背后的根据应当是一致的。

上述理解，刚好能够使“根据侦查犯罪的需要”和“与案件有关”的内涵保持一致，使得“查封、扣押”和“冻结”具有实质的相当性。

第三，部分司法解释在界定“查封、扣押”时，也采用了“根据侦查犯罪的需要”这一用语。由于《刑事诉讼法》作为高位阶的法律，故司法解释的规定应当与其保持一致，也就是说，司法解释不可能扩大《刑事诉讼法》授权查封、扣押的范围。

这就意味着，“根据侦查犯罪的需要”和《刑事诉讼法》第141条中“可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪”的内涵是一致的。

为什么使用新的用语？

之所以《刑事诉讼法》在“冻结”条款中使用了“根据侦查犯罪的需要”，是冻结对象的性质决定了冻结的财产可能包括合法财产，这一点和查封、扣押存在区别。

因为冻结的对象为“存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产”，这些财产属于种类物而非特定物，具有高度可替代性。因此，当犯罪对象或者违法所得的对象属于这类财产时，要么因为财产发生混同而无法区分合法财产与违非法财产，比如将盗窃的10万打入了个人合法所有的90万元的账户中，此时不可能从中区分出违法所得的10万元出来；

要么因为财产属于一般替代物，可以用以衡量被害人的损失，从而可以替代查封，比如赃物被他人善意取得后导致无法追缴，此时，只需要冻结相应数额的财产即可，无须区分合法还是非法。

在这种情况下，使用“根据侦查犯罪的需要”用语，外延更加宽泛，显得更加准确。

关于冻结的具体结论：

①原则上仅限于“犯罪嫌疑人”的“涉案”财产。既然冻结财产只能是“根据侦查犯罪的需要”，而“侦查犯罪的需要”是指可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪、罪轻或者罪重，那么冻结的财产只能犯罪嫌疑人的财产，而且该财产应当是指涉案财产，而非犯罪嫌疑人的一切财产，比如，在盗窃犯存在多个银行账户时，能够冻结的原则上仅限于盗赃物流向的账户，而非一切账户。

当然，犯罪嫌疑人的涉案财产并不仅限于登记在犯罪人名下的财产，还包括实质上为犯罪嫌疑人所拥有、但在他人名下或者账户上的涉案财产。

《刑事诉讼法》第144条：人民检察院、公安机关根据侦查犯罪的需要，可以依照规定查询、冻结犯罪嫌疑人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。

2013年最高人民法院、最高人民检察院、公安部等《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》第27条：冻结涉案账户的款项数额，应当与涉案金额相当。

不得超出涉案金额范围冻结款项。

②例外情况下可以使用其他财产进行替代查封、扣押、冻结。由于财产具有高度可替代性，因此，在特定情况下，为了避免超范围查封、扣押、冻结，或者因涉案财物被他人善意取得、灭失而无法进行查封、扣押、冻结时，例外地可以允许犯罪嫌疑人使用其他财产进行替代或者对犯罪嫌疑人其他财产进行查封。

2017年最高人民检察院、公安部《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》第47条：对依照有关规定可以分割的土地、房屋等涉案不动产，应当只对与案件有关的部分进行查封。

对不可分割的土地、房屋等涉案不动产或者车辆、船舶、航空器以及大型机器、设备等特定动产，可以查封、扣押、冻结犯罪嫌疑人提供的与涉案金额相当的其他财物。

犯罪嫌疑人不能提供的，可以予以整体查封。冻结涉案账户的款项数额，应当与涉案金额相当。

2019年最高法、最高检、公安部、司法部《关于办理黑恶势力刑事案件中财产处置若干问题的意见》第19条：有证据证明依法应当追缴、没收的涉案财产无法找到、被他人善意取得、价值灭失或者与其他合法财产混合且不可分割的，可以追缴、没收其他等值财产。

第21条：追缴、没收的其他等值财产的数额，应当与无法直接追缴、没收的具体财产的数额相对应。

3.查封、扣押、冻结的实体理解三：存疑时的处理

（3）是否“与案件有关”存疑时，可以先查封，但应当及时审查

当不确定相关财物是否属于涉案财物，即暂时无法认定“与案件有关”或者无法判断是否存在“侦查犯罪的需要”时，根据法律规定，此时可以先查封，但是应当及时审查，当查清无关时，应当及时返还。

2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第210条：在侦查活动中发现的可以证明犯罪嫌疑人有罪、无罪或者犯罪情节轻重的各种财物和文件，应当查封或者扣押；

与案件无关的，不得查封或者扣押。查封或者扣押应当经检察长批准。不能立即查明是否与案件有关的可疑的财物和文件，也可以查封或者扣押，但应当及时审查。

经查明确实与案件无关的，应当在三日以内解除查封或者予以退还。

当不确定相关财物是否属于涉案财物，即暂时无法认定“与案件有关”或者无法判断是否存在“侦查犯罪的需要”时，根据法律规定，此时可以先查封，但是应当及时审查，当查清无关时，应当及时返还。

2019年《人民检察院刑事诉讼规则》第210条：在侦查活动中发现的可以证明犯罪嫌疑人有罪、无罪或者犯罪情节轻重的各种财物和文件，应当查封或者扣押；

与案件无关的，不得查封或者扣押。查封或者扣押应当经检察长批准。不能立即查明是否与案件有关的可疑的财物和文件，也可以查封或者扣押，但应当及时审查。

经查明确实与案件无关的，应当在三日以内解除查封或者予以退还。

问题