法院执行局的体制弊端与改革思路【原创】

为解决“执行难”问题，自上世纪末以来，各地法院不断对执行体制进行改革，目前已经基本形成了以高级法院为单元的对执行工作统一管理的体制。

鉴于这一体制以执行局为载体，本文称之为执行局体制。这一体制有一定的合理性，同时也取得了一定的成效，但是，毋庸讳言，“执行难”问题在我国还远远没有解决。

对这一体制实有进行反思的必要。

一、执行局体制之弊：效率与公平的双重缺失

执行局体制的核心在于，一方面，地方各级法院设执行局，执行局之下设不同的机构，各机构分别行使不同的权力，以达分权制约之效，另一方面，上级执行局对下级执行局的执行工作进行统一领导，以取集中力量之功。

表面观之，这种制度安排是可行的，但是由于其忽视了民事执行权的复合性以及不同权力的运行规律，执行局体制并没有实现提高执行效率和保障执行公平的价值目标。

（一）执行局体制未能切实提高执行效率

在执行局体制之下，法院通常在执行局内设执行裁判机构和执行实施机构，执行裁判机构负责执行工作中需要裁决的事项，执行实施机构则负责具体实施。

这种做法一定程度上改变了以前由执行人员对执行案件全盘负责而导致的权力过于集中的弊端，但是，这种内部监督机制所能发挥的功能极为有限。

实际上，执行局之下的执行裁判机构和执行实施机构形分实合，两者之间有千丝万缕的联系。实践中，执行裁判机构虽然纠正了一些怠于执行和执行错误的行为，但是执行裁判机构正在自觉或不自觉地异变为执行实施机构的服务部门，这实际上偏离了对执行工作进行分权制衡的初衷。

上级法院执行局对下级法院执行局进行统一领导的初衷是集中法院有限的执行力量和克服地方保护主义，这种制度安排虽然也取得了一定的成效，但是收效甚微。

这是因为上级法院对下级法院执行局长的任命没有任何法定权力，上级法院执行局事实上处于尴尬境地。上级法院执行局督办案件与下级法院辖区地方利益发生冲突时，下级法院往往屈从地方保护，下级法院执行局对上级法院执行局的督办函件、督办要求、督办指令往往是应付的多而落实的少。

综上，一方面执行局内部庭室之间的相互监督乏力，另一方面上级法院执行局对下级法院执行局的领导难以形成合力，而执行工作又需要强大的力量作为后盾，所以，执行局体制并不能切实提高执行效率。

（二）执行局体制不能有效保证执行公平

温家宝总理说：“公平正义比太阳更有光辉”，确保执行公平同样是执行体制改革必须坚持的价值取向。民事执行中的争议往往是直接针对执行机关的执行行为，裁判机关必须对当事人或者案外人的主张是否成立作出判断，这就要求裁判机关必须中立。

在执行局体制之下，由内设的不同机构分别行使执行裁判权和执行实施权，这对于保证裁判机构的中立性显然前进了一步。但是，这样的制度设计仍然不能满足执行救济所要求的裁判中立的需要，因为执行局只是法院的一个内部机构，并不是执行机关，不能以自己的名义对外行动，只能以法院的名义对外行动，执行裁判机构作为执行局之下的机构，自然也不能以自己的名义对外活动，所以执行裁判机构行使裁判权也不能解除公众对于裁判中立的怀疑。

在执行局体制之下，上级法院执行局对下级法院执行局的领导自然也包括对执行裁判机构的领导，这种上下一体化的体制进一步贬损了法院独立裁判的地位。

同时，局下设庭，给人的感觉是行政权对裁判权的领导，这也有违独立裁判的基本法理。实际上，由于分权仅仅在执行机关内部进行，为了维护执行机关的形象和利益，在出现问题时，执行机构往往共同遮掩，当事人或利害关系人难以对执行机关的内部运作进行必要的了解，致使“暗箱操作”事件屡屡发生。

可以断言，内部分权的制约机制只能停留于表面，很难深入。

综上，一方面是既当球员又做裁判的尴尬，另一方面是行政权对裁判权的侵蚀，而执行公平又需要一个中立和独立的裁判机构，所以，执行局体制不能有效保证执行公平。

二、执行局体制之弊的根本原因：对权力运行规律的违背

关于民事执行权的性质和构成，学界至少达成了三点共识：其一，民事执行权是复合性的权力；其二，民事执行权包括民事执行实施权和民事执行裁判权；

其三，民事执行实施权具有行政权属性，而民事执行裁判权具有司法权属性。这三点共识，是我们经过多年实践探索和理论研究之后取得的弥足珍贵的成果，也是我们进行制度设计的逻辑起点。

民事执行实施权和民事执行裁判权作为不同性质的权力，其运行规律是不同的。民事执行实施权既为行政权，则其行使机关须采用“上令下从”式的组织结构，以便集中力量，积极应对形势的变化，强制相对人执行其命令。

民事执行裁判权既为司法权，则其行使机关须采用互不隶属的组织结构，以确保其独立和中立的地位，从而确保其裁判具有公正性。

执行局体制的制度设计者显然已经意识到民事执行实施权和民事执行裁判权的不同性质，但是其试图将行使行政权所必须的“上令下从”式的组织结构植入法院系统的做法却走错了路。

因为法院作为裁判机关，上下级法院之间不存在领导与被领导的关系，法院院长与法官之间也不存在领导与被领导的关系，所以，在上下级法院之间和法院内部并不存在构建这种“上令下从”式的组织的基础。

而强行将这种“上令下从”式的组织结构植入法院系统，一方面直接动摇了法院作为裁判机关的独立性地位，另一方面，由于作为裁判机关的法院天然具有寻求和坚持独立性地位的特性，使得这种强行植入的组织结构难以达到其所追求的集中力量的效果。

同时，这种将行政性的组织结构强行植入法院系统的做法还会遭遇合法性危机，因为按照现行法律的规定，上下级法院之间是相对独立的，上级法院对下级法院人员、装备的调遣于法无据。

我国司法改革的总体方向应该是淡化和消除司法领域的行政化色彩，如果一项司法改革措施不是弱化而是强化司法的行政化色彩，那么它在价值取向上就是有问题的。

三、执行局体制之弊的克服：将执行实施权独立出来

考察各国和地区的民事执行实践，几乎没有一个国家将民事执行权完全配置在同一个机关，比如英、美的执行决定权和裁判权掌握在法院手中，而执行实施权则归行政机关；

德、法则将不同类型的案件分别由法院和执达官负责，但执行裁判权尽在法院。这种普遍性不是偶然的，而是民事执行裁判权和民事执行实施权不同的运行规律使然。

我们知道，民事执行裁判权的核心在于判断，而民事执行实施权的核心则在于强制。民事执行裁判权的核心既为判断，则其行使机关应具有独立性，这个机关自然非法院莫属。

民事执行实施权的核心既为强制，则其行使机关应能够具体支配强大的力量，这样的机关当然非行政机关莫属。因此，我们主张将民事执行实施权从法院独立出去，由行政机关行使，同时，执行实施权的行使须受执行裁判权的监督和制约。

执行裁判权对执行实施权的监督和制约主要体现在以下几点：其一，执行实施权的启动须基于法院的执行令，没有执行令行政机关不得采取任何执行措施；

其二，具体的执行措施由行政机关决定采取，当事人认为行政机关的执行行为不当的，可以向法院寻求救济；其三，当事人认为行政机关怠于执行的，也可以向法院寻求救济；

其四，在执行过程中法院就执行争议所作出的裁判，行政机关必须执行。

将执行实施权从法院独立出来既能提高执行效率，又能保证执行公平。

（一）有利于提高执行效率。执行工作中不仅需要调查债务人的财产、查找债务人的下落，必要时需要动用侦查手段甚至军队，由于法院力量有限，在执行工作中往往不得不求助于行政机关，如果通过立法将执行实施权赋予行政机关，则根据法院的执行令进行执行便是行政机关的职责，行政机关须积极主动地履行职责，否则便是违法。

由于有强大的力量作为保障，行政机关的执行效率显然是法院所不能比拟的。地方保护主义是当前“执行难”的一个重要原因。

在执行局体制之下，力量较弱的法院与力量较强的行政机关在执行工作的正面交涉中通常情况下是不占优势的。将执行实施权赋予行政机关，而法院保留执行裁判权，法院可以通过具有正当性的和占领了道德高地的裁判让行政机关在法院的监督下行事。

在法院发出执行令之后，如果行政机关因为地方保护主义而怠于执行，法院可以根据当事人的申请，判决行政机关改正其行为，法院的判决将会对行政机关形成巨大各方面的压力，这显然比弱小的法院直接而孤立地与行政机关进行交涉要好得多。

所以，表面上看，法院的力量很小，但实质上，法院力量虽小，却能产生“四两拨千斤”的巨大威力。

（二）有利于确保执行公平。具体的执行措施由行政机关负责，法院在受理申请时，只需考虑依法是否应当执行，无需考虑其他因素，避免了执行局体制之下法院实践中往往会考虑执行措施的难易、工作量的大小甚至能够从执行活动中获得多少收益等现象。

在执行过程中发生争议时，法院居于中间人的地位，依法公正裁判，避免了既当“球员”又当“裁判”的尴尬。总之，只有在法院没有参与具体的执行活动的情况下，其裁判的正当性才能获得认可。

四、改革面临的忧虑与回应：观念、程序与成本

将执行实施权从法院独立出来，可能遇到的疑惑主要有三：其一，将执行实施权赋予行政机关是否会导致强者愈强而弱者愈弱的局面；

其二，案件在不同机关之间传递，是否会有损于执行效率；其三，改革的成本是否特别巨大而不可承受。我们认为，这些担忧是不必要的，理由如下：

（一）将执行实施权赋予行政机关不仅不会削弱法院的权威，反而是法院权威的体现。很多学者认为，我国行政权极为强大，司法权极为弱小，如果将民事执行权全部或者部分配置于行政机关，则会造成行政权愈大，而司法权愈小的局面。

这种忧虑是将执行实施权从法院独立出来所必须克服的观念性障碍。我们认为，将民事执行权统一由法院行使，并不能提高民事执行的效率，反而会由于行政权深入司法权的内部机理，对司法权的正当行使造成伤害，生效裁判得不到执行，会导致公众对司法的权威性产生失望情绪。

与其让行政权深入司法权，不如让司法权始终保持超然而独立的地位，时刻关注和监督强大的行政权。让行政机关根据法院的命令负责生效裁判的执行，一方面说明执行法院的裁判不仅仅是法院的事，而且是国家的事；

另一方面也表明行政机关必须根据法院的命令从事，这将以直观的方式向公众表明法院的权威，亦体现了司法权的力量。

（二）通过精简程序可以缩短案件在不同机关之间传递的时间，从而提高执行效率。将执行实施权配置于行政机关之后，当事人可能提出的异议有两类，一类是对法院的执行裁定或决定有异议，比如对法院向行政机关发出的执行令本身有异议；

另一类是对行政机关根据法院的执行令进行的执行行为有异议，比如对行政机关采取的扣押财产或者拍卖财产的行为有异议。对于前者，应由当事人直接向法院提出异议，因此对于这类异议不存在行政诉讼的问题。

对于后者，自然应当允许当事人提起行政复议或者行政诉讼，如果仍然按照《行政复议法》和《行政诉讼法》的有关规定提起复议或诉讼，则会迁延日月，必然严重损害民事执行的效率。

我们认为，关于民事执行的具体实施行为是否合法的判断往往都较为简单，没有必要按照普通行政案件的程序进行复议或者诉讼，可由即将制定的民事强制执行法对民事执行过程中行政复议和行政诉讼所涉及到的期间进行较短的规定，比如可以规定当事人对行政机关的执行行为有异议的应当在3日内向行政机关申请复议，也可以不经复议程序直接提起诉讼，行政机关在收到当事人的申请后应当在5日内作出决定，至于法院作出裁定或判决的时间亦应最大限度的缩短。

综上，通过规定精简程序可以将案件在不同机关之间传递对执行效率所可能带来的影响降到最低。同时，更为重要的是，在当事人向法院寻求救济的时候，行政机关往往已经事实上控制住了当事人的有关财产，在此情形下，一方面债权人债权的实现获得了保障，另一方面在行政机关的执行行为确有错误的情形下，亦可保护当事人和案外人的权利，避免了很多执行回转情形下更无效率的现象。

这总比执行局体制之下，法院要么连执行标的都没有找到，要么无法正确而及时地对当事人或者案外人予以救济要好得多。

（三）只要能够解决“执行难”和“执行乱”问题，改革的成本就是可以接受的。将执行实施权从法院独立出来所可能付出的成本，一是专门的立法，二是新机构的设置，三是人员的调动。

制定一部专门的民事强制执行法的必要性，学界已经达成共识，无论进行怎样的改革，立法成本都是我们必须承受的。新机构的设置涉及到两个方面，一个方面是法院执行局的变革，即将执行局内的执行实施机构分离出去只保留执行裁判机构；

另一方面是行政机关内部新机构的设立，可以直接将执行局分离出来的执行实施机构设置在司法行政机关或者公安机关。有学者认为，将执行机构设在行政机关内将会涉及到对行政机关的公务员进行培训，因而会产生巨大的成本。

我们认为，直接将法院执行局内执行实施机构的执行人员调到行政机关专门负责民事执行事项就可以解决这一问题。总之，将执行局内的执行实施机构分离出去直接纳入行政机关的体系，可以最大限度的减少改革的成本。

任何改革都是要付出成本的，关键在于与改革所产生的效益相比，付出的成本是否值得。现行执行局体制的改革同样也是有成本的，但是，如前所述，执行局体制一不能提高执行效率，二不能保证执行公平，并进而动摇公众对于司法权威的信心，其成本不可谓不大。

如果一项改革不能实现既定目的，则无论其所花的成本多小都是对资源的浪费。与执行局体制改革的成本相比，将民事执行实施权从法院分离出来的改革成本未必如想象中的大。

如果这个问题极为重大，而我们又不能在争论中获得共识，那么按照我国的经验，可以先选择某个地方进行试验。

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