于海亮律师
《民法典》第二百六十一条第二款规定，“下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：……（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法……”，即土地征收补偿费的分配办法属于农民集体经济组织根据《村民委员会组织法》相关规定，依照法定程序集体决定的事项。
而《土地管理法实施条例》（2021）（以下简称条例）第三十二条第一款规定，“省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法”，即土地征收补偿费分配办法由省、自治区、直辖市制定。
两者规定不一，笔者尝试理解与辨析两处条文的法律适用。
首先，效力上，从法律位阶来看，民法典的位阶是法律，而条例属于行政法规。民法典位阶高于土地管理法实施条例，优先适用民法典关于本集体经济组织决定土地征收补偿费分配办法的规定。
因法律位阶不同，虽然条例是在民法典施行后重新修订的新行政法规，也不能适用新法优于旧法而优先适用。那能不能适用特别规定优于一般规定呢？
根据《立法法》第九十二条的规定，同一机关制定的法律、行政法规等法律规范，特别规定与一般规定不一致时才优先适用特别规定。
民法典是全国人大制定的法律，条例是国务院制定的行政法规，两部法律规范不是同一机关制定的。那么民法典关于本集体经济组织决定土地征收补偿费分配办法的规定还是优于条例的相关规定而适用。
其次，从法律规范的规制对象不同的角度，是否能调和两处法律规范的矛盾之处呢？民法典第二百六十一条是物权编所有权分编的法律条文，物权所有权的权能包括占有、使用、收益和处分，土地征收补偿费分配办法决定权正是所有权的四大权能之一的处分权。
而条例规制的是行政管理法律行为，保护行为的合法性和行政相对人的切身利益，为了达到以上两个目的，就要从实体利益和程序利益两个角度规制。
实体利益上，民法典和条例都是认可农村集体经济组织对土地征收补偿费分配权的。那么程序利益是不是条例第三十二条第一款的立法目的呢？
虽然村民委员会组织法已经对相关事项决定程序予以规定，但从村民委员会的组织特性来看，同样需要行政程序的法律规制。村委会虽是村民自治组织，但日常工作中却接受政府委托从事很多行政工作。
土地征收补偿费分配发放工作既是行使所有权权能的自治事项，也是受托从事行政行为，有行政行为就需要行政程序予以法律规制。
因此，可以把条例第三十二条第一款理解为土地征收补偿费分配工作的程序性规定，规制的对象是行政行为的程序合规。
无论从法律效力还是从法律规范的规制对象的角度解释两处规范的矛盾之处都是不完备的，不能周详严谨而无懈可击，还需要立法机关或司法机关进一步予以明确解释。
从实务领域来看，两处条文的矛盾之处会给相关纠纷的处理和解决带来一定的不确定性。新修订的土地管理法实施条例于2021年9月1日才开始实施，还未见因两处规定不一而引起的纠纷判例。
可以预见，未来相关纠纷的庭审中，这两处条文或将成为庭审焦点，原、被告双方或可根据自身利益的需要，择两条文之一为己方诉请或抗辩的基础规范，这样就给法庭裁判结果带来不确定。
但从诉讼代理律师的角度却是又多了一样进攻与防守的武器。
如有错漏之处，还请不吝指教。
条文链接：
《中华人民共和国民法典》
第二百六十一条农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。
下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：
（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包；
（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；
（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；
（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；
（五）法律规定的其他事项。
《中华人民共和国土地管理法实施条例(2021修订)》
第三十二条 省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法。
地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有。
社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴，按照省、自治区、直辖市的规定单独列支。
申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。
有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。
特别鸣谢：衷心感谢罗颖律师提出宝贵的修改意见。
附：
于海亮律师简介
于海亮律师，北京京师（海口）律师事务所专职律师，中国政法大学法学学士，专业特长：（1）民事领域：房地产建设工程（2）刑事领域：职务犯罪辩护、经济犯罪辩护。
联系电话：13240788004
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