谢启川诉龙岩市国土资源局限期履行职责案

谢启川诉龙岩市国土资源局限期履行职责案

　　【案情】　　原告：谢启川。　　被告：福建省龙岩市国土资源局。　　法定代表人：廖礼团，局长。　　谢启川与谢启昌是同住一楼的邻居。双方争议的自留地，位于谢启川居住的龙岩市新罗区适中镇中心村一组八公厝边。1981年3月，谢启川与谢启昌之间，因利用该地建房问题产生纠纷。谢启川认为谢启昌于1981年3月份下基的一间地和1987年3月份下基的半间地是其自留地，并不同意谢启昌与其以地换地，将谢启昌所换的地种植几年后抛荒。1987年4月24日，原龙岩市适中乡人民政府司法办公室对谢启川与谢启昌之子谢江波的宅基地纠纷作出适府[1987]调字第8号调解决定。谢启川对该调解决定不服，陆续多次向有关部门投诉。1998年8月7日，龙岩市适中镇人民政府司法办公室作出《关于撤销适府[1987]调字第8号决定书》。2000年11月2日，谢启川向龙岩市国土资源局（原龙岩市土地管理局）寄送其《关于地基被占解决三点要求》，并于2000年11月13日又向龙岩市国土资源局送交申请材料。龙岩市国土资源局于2001年11月12日向谢启川以及谢启昌之子谢江波调查后，于2001年5月15日对谢启川作出《关于对龙岩市新罗区适中镇谢启川信访问题的复函》，告知该地块权属存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，应向适中镇人民政府或新罗区人民政府申请解决。谢启川又分别于2001年9月18日、2002年8月16日、2003年1月5日向龙岩市国土资源局寄交信访材料，要求解决事项与2000年11月2日的申请相同。2003年1月15日龙岩市土地监察支队作出龙土监[2003]3号《关于要求龙岩市新罗区适中镇谢启川提供有关证据材料的函》，要求谢启川于同月25日前提供该纠纷地块原来是谢启川户种植的有关证明材料，以及提供谢启昌用菜地一畦与谢启川对换自留地的证明。谢启川于同月24日向龙岩市土地监察支队寄交了有关证人名单，以及原龙岩市适中乡人民政府司法办公室1987年4月24日的适府[1987]调字第8号调解决定、龙岩市适中镇人民政府司法办公室1998年8月7日关于撤销适府[1987]调字第8号决定书和龙岩市适中土地管理所绘制的地基图2张等相关材料。尔后，龙岩市国土资源局对谢启川的申请未作处理，谢启川于2003年4月3日向龙岩市新罗区人民法院提起行政诉讼，请求依法判决限期龙岩市国土资源局履行职责对谢启昌违法占地建房作出处理。诉讼中，谢启川在龙岩市中级人民法院作出[2003]岩行终字第29号行政裁定书后，于2003年6月14日将其起诉请求变更为：限期龙岩市国土资源局履行职责对谢启昌违法占据谢启川自留地建房引起的土地侵权纠纷作出处理。　　原告谢启川起诉称，1981年3月，原告户在自留地建房三间时，谢启昌未经商量，强行占据其中一间自留地建房（未建成），引起土地侵权纠纷。尔后硬把一畦菜地给原告户种植，迫原告换地；并违背原适中乡政府于1987年3月20日发出的停建通知，强行占地建房多达五次，尤其是同月26日抢占原告户的半间自留地建房（已下基）。经司法办于同年4月17日调解才停息。至此，谢启昌占据一间半自留地建房（未建成），面积约20平方米。但司法办于同年4月24日，强制作出调解决定，越权把原告户被占自留地决定给谢启昌建房。同年5月5日，谢启昌未经批准，在乡土管站办理建房手续。原告不服，于同年5月11日向法院起诉，后转由市土地局及乡政府解决。1996年8月，适中镇土地所把原告被占的自留地绘成地基图，标为“谢启昌基”，于1997年后改为“谢启昌、启川争议基”。1998年3月6日，适中镇司法办、土地所进行联合调解。并于同年8月7日，撤销司法办的原调解决定，但纠纷仍无法解决。对于原告投诉要求的（1）谢启昌应退还原告户被占自留地，拆除石墙，搬走石头；（2）镇土地所应按87年谢启昌缴交地基款要求批给原告户建房，办理手续；（3）赔偿原告户十八年的损失。适中镇政府及土地所只表示谢启昌要归还自留地，原告户要补贴一些钱给谢启昌。2000年8月18日，原告以上述三点要求向被告投诉，被告于2001年5月15日以信访复函原告，问题未得到解决。2003年1月5日，原告申请被告要求对谢启昌违法占地建房依法处理。原告于同月22日收到被告监察支队的信函后，于同月24日把信函所要求的材料寄给被告，但被告至今未予解决。根据《土地管理法》第七十七条和第七十八条的规定，谢启昌是未经批准和采取欺骗手段批准非法占用原告户自留地建住宅的，土地行政部门应责令其退还非法占用的自留地。从2000年8月原告向被告投诉已有两年半之久，土地监察支队也经过四次，至今未能履行职责，是不作为。因此，起诉请求依法判决限期被告履行职责对谢启昌违法占地建房作出处理。　　诉讼中，原告谢启川在龙岩市中级人民法院作出[2003]岩行终字第29号行政裁定书后，于2003年6月14日将其起诉请求变更为：限期被告履行职责对谢启昌违法占据原告自留地建房引起的土地侵权纠纷作出处理。　　被告龙岩市国土资源局答辩称，原告曾于2000年多次向被告来信，认为其邻居谢启昌于1981年占用其自留地建房，其多次向有关部门反映均来得到解决，要求：（1）谢启昌退出已占地基，拆除石墙，退还自留地；（2）土地所批准其建房；（3）谢启昌、适中镇司法办、土地所赔偿其二十年的经济损失和精神损失。收到上述信访材料后，被告多次组织人员进行调查，于2001年5月15日作出了《关于对龙岩市新罗区适中镇谢启川信访问题的复函》，并于同月17日送交原告。该《复函》对原告所反映的情况和提出的要求均作了答复，告知对该块土地的使用权归属问题的争议，应向适中镇人民政府或新罗区人民政府申请解决。原告收到《复函》后，又于2001年9月18日、2002年8月16日和2003年1月5日向被告提交信访材料，反映上述同样问题。被告下属的土地监察支队于2003年1月15日作出了《关于要求龙岩市新罗区适中镇谢启川提供有关证据材料的函》，要求原告于同月25日前提供有关其所称自留地的证据材料。原告于同月24日向龙岩市土地监察支队寄交了有关证人名单和材料，但被告无法查明原告所称的地块属原告自留地。被告认为，对于原告所反映的情况和所提出的要求，被告已于2001年给予答复。根据1995年10月28日国务院发布施行的《信访条例》第三十三条的规定，原告如不服《复函》，应依法在法定期限内申请复查、复议或提起行政诉讼。但原告在收到《复函》后，既不在法定期限内申请复查、复议或提起行政诉讼，在后来的信访材料中又没有提出新的事实、理由和证据。原告现起诉要求人民法院判令被告限期履行法定职责，没有事实和法律依据。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，被告认为应驳回原告的诉讼请求。　　【审判】　　龙岩市新罗区人民法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条规定：“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案中，原告谢启川主张其邻居谢启昌强行占用其自留地一间半（约20平方米）建房（已下基），但该地使用权是否属原告谢启川，原告未提供证据证明；且根据上述法律规定，原告主张谢启昌侵犯其土地使用权的纠纷应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。原龙岩市土地管理局（被告龙岩市国土资源局）于2001年5月15日作出的《关于对龙岩市新罗区适中镇谢启川信访问题的复函》中，已明确告知原告，其要求解决的认为谢启昌强占其自留地建房，属土地使用权争议问题，应向适中镇人民政府或新罗区人民政府申请解决。因此，原告在收到被告的《复函》后，又多次向被告提出相同的信访要求，并起诉要求被告限期履行职责，对谢启昌违法占据其自留地建房引起的土地侵权纠纷作出处理的主张，理由不能成立。据此，依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，该院于2003年9月10日作出判决如下：　　驳回原告谢启川要求被告龙岩市国土资源局限期履行职责对谢启昌违法占据原告自留地建房引起的土地侵权纠纷作出处理的诉讼请求。　　一审宣判后，谢启川不服，向龙岩市中级人民法院提起上诉称，谢启昌违反《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定．未经批准非法占用上诉人的自留地建房，土地行政部门应责令谢启昌退还上诉人被占自留地。原审判决认为上诉人未提供证据证明谢启昌建房一间半的土地使用权是上诉人的不属实。谢启昌占用的自留地是60年代生产队分配给上诉人种植，至1981年3月已种植十多年，是大家均无异议的，适中镇土管所将上诉人被占自留地绘制地基图标为“谢启昌、启川争议基”是违法的。被上诉人作出的《关于对龙岩市新罗区适中镇谢启川信访问题的复函》以土地使用权归属问题有争议，来否定谢启昌违法占地建房的行为，该复函是没有证据的行为，是违法的。原审误认定复函合法而驳回上诉人的请求，请二审法院撤销原判，并判令被上诉人限期履行职责对谢启昌违法占地建房引起的土地侵权纠纷作出处理。　　被上诉人龙岩国土局答辩称，被上诉人对上诉人的诉讼请求事项没有法定职责，应对上诉人的起诉裁定驳回。被上诉人对上诉人申请有法定职权部分已依法作出了复函给予答复，被上诉人对谢启昌1987年的建房行为没有监督职权，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地权属纠纷应由乡级人民政府或县级以上人民政府处理，请驳回上诉人的诉讼请求。　　龙岩市中级人民法院经审理认为，上诉人谢启川要求被上诉人龙岩国土局对谢启昌占地建房与其产生的土地权属纠纷作出处理，上诉人的此要求必须符合法律的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：个人之间的土地使用权争议，当事人协商不成的，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。该规定已明确了处理土地使用权争议的行政机关职能部门，现上诉人谢启川主张其土地权属争议是被上诉人龙岩国土局的法定职责于法无据，本院不予支持。原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项和《最高人民法院关于执行>中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，该院于2003年12月1日作出判决：　　驳回上诉，维持原判。　　【评析】　　本案是一起要求国土资源局限期履行职责案件。该案主要涉及以下三个问题：　　

一、原告是否可以变更诉讼请求　　本案原告谢启川以龙岩市国土资源局在收到起诉人要求对谢启昌未经审批，甚至违背镇政府发出的停建通知，强行占地建房的违章行为予以处理的信件后，未履行职责不予答复为由，向新罗区法院起诉要求龙岩市国土资源局限期履行职责，新罗区法院于2003年4月4日以起诉人谢启川未取得争议地的土地使用权，对谢启昌违法占地建房的控告，要求龙岩市国土资源局限期履行职责，其主体不适格为由，作出[2003]龙新行立初字第3号行政裁定书，裁定不予受理。谢启川不服，提起上诉。龙岩市中级人民法院于2003年6月5日作出[2003]岩行终字第29号行政裁定书，以龙岩市国土资源局对谢启昌在争议地上建房行为的处理与谢启川有法律上的利害关系为由，认为谢启川具备原告主体资格，裁定撤销新罗区法院[2003]龙新行立初字第3号行政裁定，本案由新罗区法院立案受理。本案在二审裁定受理后，原告于2003年6月14日重新递交了起诉状，将其起诉请求变更为：限期被告履行职责对谢启昌违法占据原告自留地建房引起的土地侵权纠纷作出处理，新罗区法院根据二审裁定结果和该诉状予以立案。本案属原告在立案受理、应诉前变更诉请，不受《最高人民法院关于若干问题的解释》第四十五条规定“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”的限制，因此，原告在二审裁定受理后变更诉讼请求，未违反法律规定，应予准许。　　

二、变更后的诉讼请求是否属被告应履行的法定职责　　行政机关必须严格按照法律分工拥有职权、履行职责。行政机关不得行使法律没有赋予的权力，否则即构成行政机关越权或无权限。依照国家职能分工和法律规定，行政机关都有各自活动的领域和原则，行政机关必须在法定职权范围内依照法定程序进行正常活动。根据《土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”和土地管理法实施条例第三条“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的规定，已明确了处理土地使用权争议的行政机关职能部门，原告谢启川主张其邻居谢启昌强行占用其自留地一间半（约20平方米）建房（已下基），但该地使用权是否属原告谢启川，原告未提供证据证明；且根据上述法律规定，原告主张谢启昌侵犯其土地使用权的纠纷应由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，被告龙岩市国土资源局对谢启川与谢启昌土地使用权争议无权作出处理，原告谢启川主张其土地权属争议是被告龙岩市国土局的法定职责于法无据。被告龙岩市国土资源局于2001年5月15日作出的《关于对龙岩市新罗区适中镇谢启川信访问题的复函》中，已明确告知原告，其要求解决的认为谢启昌强占其自留地建房，属土地使用权争议问题，应向适中镇人民政府或新罗区人民政府申请解决。其答复是正确的。

三、被告对原告的控告是否不作为　　不作为行政案件是指公民、法人或其他组织申请行政机关履行涉及人身权、财产权等法定职责，在行政机关对申请人不予答复、拖延履行等情况下，公民、法人或其他组织提起行政诉讼，要求确认行政机关行为违法或要求行政机关履行法定职责。不作为的具体行政行为，是行政机关消极地不作为，即对相对人的请求既不肯定，也不否定，或者无限期地拖延时日不作出处理。本案中，不管是从形式上判断还是从内容上判断，龙岩国土局均不构成行政不作为。首先，从形式上看，对原告谢启川的举报，龙岩国土局已经作出了《复函》，显然是积极的作为；其次，从内容上或实体上来看，龙岩国土局也已明确告知土地使用权争议纠纷应由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。可见，即使是从内容上和实体上进行判断，龙岩国土局也已经履行了原告举报所要求解决的“土地使用权争议”的法定职责。原告在收到被告的《复函》后，又多次向被告提出相同的信访要求，龙岩国土局根据《信访条例》第三十四条的规定，经复查，其信访事项处理决定正确，不再作出重复处理。但本案在谢启川多次向龙岩国土局信访要求处理该纠纷后，龙岩国土局以监察支队的名义要求谢启川提供相关证据材料，却又没有进一步对其要求作出处理，形式上有瑕疵，但并不影响其作为的成立。因此，不管是从形式上还是从实体上判断，被告龙岩国土局的行为均不构成行政不作为。但新罗区人民法院在审理本案过程中，为维护和监督行政机关依法行使行政职权，促使行政执法活动程序化、规范化、科学化，提高行政执法工作效率和工作质量，充分保护行政相对人合法权益，特向龙岩国土局发出司法建议，对于多次提出相同信访要求的，应严格按《信访条例》的规定作出处理，并建立和规范档案管理制度。　　（编写人：福建省龙岩市新罗区人民法院　章诗萍　　责任编辑：金俊银）