双方就划拨土地上签署的合作建房合同是否合法有效?

裁判要旨

合作双方以自用为目的、均不具备房地产开发经营资质，可以在划拨土地上合作建房。这种行为并没有擅自变更划拨土地用途，没有将划拨土地用于房地产开发项目、以售房等开发行为获益，因此不违反法律、法规的强制性规定，合作建房合同合法有效。

案情简介

一、1993年，武汉中南汽车修造有限责任公司（“中南汽修公司”）与中国银行股份有限公司武汉宝丰支行（“中行宝丰支行”）签订《合作建房合同》，双方均不具备房地产开发经营资质。

合同约定：由中南汽修公司出地（工业用途的划拨土地）、中行宝丰支行出资金，合作建设十二层综合办公楼，建成后双方按5：5分配为各自办公使用，中南汽修公司负责为中行宝丰支行办理产权转让手续。

二、1997年，办公楼建成，双方依照约定比例对办公楼进行分配，中行宝丰支行占有使用至今。

三、2003年，交通控股公司（中南汽修公司的控股股东）将其持有的中南汽修公司股权转让给中和信达公司。2004年，交通控股公司、中合信达公司和中南汽修公司签订《协议书》，约定《合作建房合同》由中合信达公司继续履行。

四、2004年，中南汽修公司办理了办公楼房屋所有权证和土地使用权证，用地性质仍为划拨。但尚未履行为中行宝丰支行办理产权转让手续的合同义务。

五、中行宝丰支行向武汉市中院提起诉讼，诉请中南汽修公司和中合信达公司为其办理产权过户登记手续。中南汽修公司提起反诉，诉请确认《合作建房合同》无效，中行宝丰支行立即从办公楼腾退。

武汉市中院判决认定《合作建房合同》有效，中南汽修公司和中合信达公司为中行宝丰支行办理转让过户登记手续。

六、中南汽修公司不服上述一审判决，向湖北省高院提起上诉，湖北省高院裁定撤销武汉市中院判决，发回重审。

七、武汉市中院对案件进行重审，判决认定《合作建房合同》无效。

八、中行宝丰支行、中南汽修公司不服武汉市中院重审判决，向湖北省高院提起上诉，湖北省高院判决维持《合作建房合同》无效。

九、中行宝丰支行不服湖北省高院，向最高人民法院申请再审，最高法院再审判决认定《合作建房合同》及《协议书》有效。

裁判要点

尽管国有土地使用权合同纠纷司法解释（法释〔2005〕5号）第十五条、第十六条规定，以划拨土地作为投资合作开发房地产需经有批准权的人民政府批准，且合作开发房地产需一方具备房地产开发经营资质。

但是最高法院认为基于合作双方自用而在划拨土地上合作建房的行为不是为了售房获益，不是房地产开发行为，且未违背划拨土地用途，因此合作建房合同并不违反划拨土地管理相关的法律、法规强制性规定，合法有效。

中南汽修公司主张合作建房合同因违法了法律、法规强制性规定而无效，法院不予支持，中南汽修公司因此败诉。

正如最高人民法院认为，“双方在《合作建房合同》中的有关约定内容，尽管不甚详尽，但并未违反法律、法规强制性规定。从合同履行情况看，双方履行了申请综合办公楼项目改造报批、开工建设审批、国有资产管理审核、申领房屋土地权证等行政审批手续；

并无规避法律规定，违反城市整体规划或项目规划，偷逃出让金或国家税款等违规行为，也不存在擅自变更讼争建设项目占地的划拨性质，或违背划拨土地用途，擅自将划拨土地用于房地产开发，损害国家利益或社会公共利益等违法行为。

时至今日，双方订立的合建合同基本履行完毕，中行宝丰支行已实际转移占有分配房屋18年余，讼争标的物－综合办公楼的房屋产权证、土地使用权证也均已办妥，尚余双方共同为中行宝丰支行分配房产办理相关房屋产权、土地使用权转让手续等合同义务，双方应当继续遵循诚信原则，按照订约目的，严守国家法律规定，为履行后续合同义务作出具体安排并实际履行，不能因为后续合同义务未履行完毕而反推在前订立的民事合同无效。

据此，本院认为合作建房合同有效。”

实务经验总结

前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

一、划拨土地使用权人以自用为目的在用划拨土地合作建房时一定要慎重，签订协议后再企图主张合作建房因违反划拨土地管理相关法律、法规的强制性规定而无效，法院不会支持。

二、虽然以自用为目的在划拨土地上的合作建房合同被认定有效，但投入资金一方并非依照合同直接取得房屋所有权及土地使用权，仍需按照划拨土地上房屋转让的相关规定向政府部门报批，办理相关手续。

具体而言，有两个路径：“如需变更用地性质为出让，尚需履行规划审批及报经有批准权的人民政府批准、与土地管理部门签订出让合同等法定程序；

如不改变用地性质，变更部分划拨用地的使用权人，也需报有批准权的人民政府审批。”

相关法律规定

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》

第十六条 土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。

但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。

《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》

第十五条 合作开发房地产合同的当事人一方具备房地产开发经营资质的，应当认定合同有效。

当事人双方均不具备房地产开发经营资质的，应当认定合同无效。但起诉前当事人一方已经取得房地产开发经营资质或者已依法合作成立具有房地产开发经营资质的房地产开发企业的，应当认定合同有效。

《中华人民共和国城市房地产管理法》

第四十条 以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第四十四条 划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

第四十五条 符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：

（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；

（二）领有国有土地使用证；

（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；

（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。

转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。

《中华人民共和国合同法》

第六十条 当事人应当按照约定全面履行自己的义务。

当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。

以下为该案在最高法院审理阶段“本院认为”部分关于合作建房合同效力的论述：

《合作建房合同》性质。从《合作建房合同》的签约主体看，是由中南汽修厂（甲方）和中行宝丰支行（乙方）签订于1993年4月22日，签约当时的合同主体分别为国有企业和国有金融机构，均非房地产开发企业，不具备房地产开发经营资格。

从合同的内容看，双方约定由甲方出地，乙方出资金合作建设十二层综合办公楼，建成后双方5：5分配综合办公楼为各自办公使用。

合同还约定，综合办公楼建成后，甲方负责为乙方办理产权转让手续。签约时，讼争土地登记为工业用途的划拨土地。中南汽修厂以对其生产办公楼进行改造为由，办理了立项、报建、规划等手续。

从合同目的看，中南汽修厂是为实现企业办公楼的改造，采取融资方式合作建房，并约定房屋建成后按照5：5比例分配办公用房。

涉案十二层综合办公楼建成后，双方于1997年底依照约定比例对讼争办公楼实际进行分配，中行宝丰支行占有使用至今，至此，订约目的基本实现。

综上，《合作建房合同》约定中南汽修厂出地、中行宝丰支行出资，双方合作改造中南汽修厂老旧综合办公楼并按5：5分配重建新房的主要内容，体现了合作建房双方共同出资、共担风险、共享利益的法律特点，但合作建房目的是为改造中南汽修厂老旧办公楼以部分由划拨用地使用权人自用及部分交由中行宝丰支行使用，而非擅自变性为开发项目以售房等开发行为获益，故合同性质应认定为在国有划拨土地上的合作建房合同。

合作建房合同效力。《合作建房合同》约定，“综合楼建成后，属乙方（中行宝丰支行）所有权的部分，由甲方负责为乙方办理产权转让手续”；

2001年9月7日《协议书》约定，“甲乙（中行宝丰支行）双方各指派一人共同办理综合办公楼房屋产权证、土地使用权证及为乙方办理相关房屋产权、土地使用权转让手续”；

中南汽修厂呈报武汉市规划局的《关于申请我厂十二层生产办公综合楼改造有关问题的请示报告》称，“请市规划局体谅企业的实际困难。

对我厂第二期改造工程厂门前的生产办公楼不纳入批租”。从以上内容看，合作建房合同中，有关中行宝丰支行约定取得的讼争标的物土地使用权和分配房屋所有权证的性质如何？

即所占划拨土地以后是否变性为出让土地；如不变性，应否向有权政府部门申请增加中行宝丰支行为改造后的综合办公楼划拨用地及地上附着物使用权人；

如变性，如何将综合办公楼改造项目纳入开发项目立项及纳入年度开发规划，双方约定不具体、不明确。2004年，中南汽修公司先后办妥了讼争建设项目房屋所有权证和土地使用权证，用地性质仍为划拨。

但尚未履行“为乙方（中行宝丰支行）办理相关房屋产权、土地使用权转让手续”合同义务。可见，双方在《合作建房合同》中的有关约定内容，尽管不甚详尽，但并未违反法律、法规强制性规定。

从合同履行情况看，双方履行了申请综合办公楼项目改造报批、开工建设审批、国有资产管理审核、申领房屋土地权证等行政审批手续；

并无规避法律规定，违反城市整体规划或项目规划，偷逃出让金或国家税款等违规行为，也不存在擅自变更讼争建设项目占地的划拨性质，或违背划拨土地用途，擅自将划拨土地用于房地产开发，损害国家利益或社会公共利益等违法行为。

时至今日，双方订立的合建合同基本履行完毕，中行宝丰支行已实际转移占有分配房屋18年余，讼争标的物－综合办公楼的房屋产权证、土地使用权证也均已办妥，尚余双方共同为中行宝丰支行分配房产办理相关房屋产权、土地使用权转让手续等合同义务，双方应当继续遵循诚信原则，按照订约目的，严守国家法律规定，为履行后续合同义务作出具体安排并实际履行，不能因为后续合同义务未履行完毕而反推在前订立的民事合同无效。

据此，本院认为合作建房合同有效，双方应循诚信原则，依照《合同法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律、法规相关规定，为中行宝丰支行分配房屋办理房产证和土地使用权证。