“国家工作人员”是我国刑法上的概念，在刑法第九十三条中有规定。根据该条，除在国家机关中从事公务的人员之外，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，同样视为国家工作人员。
就条文中的“国有公司、企业”，刑法未作过多解释，而是以司法解释的形式进行规范。最高人民法院于2001年发布《关于在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》（以下简称《批复》），指出“在国有资本控股、参股的股份有限公司中从事管理工作的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员”，侧面印证了刑法第九十三条中的“国有公司、企业”仅指国有独资公司，国有控股、参股公司的工作人员只有受相关单位委派从事公务的才属于国家工作人员。
2005年，最高院做出《关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》（以下简称《解释》），再次强调“国有公司、企业委派到国有控股、参股公司从事公务的人员，以国有公司、企业人员论。”
可见，《解释》与《批复》的精神一脉相承，都对“国有”做出了狭义解释，主张国有控股、参股公司的工作人员只有符合一定条件才能被认定为国家工作人员。
随着国有企业改制进程的不断推进，全国人大常委会于2008年颁布《企业国有资产法》，首次提出“国家出资企业”的概念，将国有独资企业、公司与国有资本控股公司、国有资本参股公司并称为国家出资企业。
而在国有控股、国有参股企业、公司中从事管理活动的工作人员，就其身份如何认定，以往的法律及司法解释均未涉及。伴随这一新情势的出现，最高院、最高检于2010年发布《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》（以下简称《意见》），就国家出资企业中国家工作人员的认定问题做出了进一步解释。
一、国家工作人员范围的扩大
《意见》第六条规定：
经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员，应当认定为国家工作人员。
具体的任命机构和程序，不影响国家工作人员的认定。 经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织批准或者研究决定，代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作的人员，应当认定为国家工作人员。
国家出资企业中的国家工作人员，在国家出资企业中持有个人股份或者同时接受非国有股东委托的，不影响其国家工作人员身份的认定。
其中，第一款规定是对《解释》和《批复》的重复与强调，对应刑法第九十三条第二款，对此并无争议。同时，《意见》结合实务中出现的关于“委派”认定的争议与分歧，明确了“具体的任命机构与程序，不影响国家工作人员的认定”。
对此，最高院法官刘为波指出，认定委派应从形式特征和实质特征两个方面来把握，其关键不在于行为人管理职位的直接来源，而在于其管理职位与相关国有单位的意志行为是否具有关联性和延续性。
因此，实务中经常出现的由地方党委提名、政府推荐、单位内部选举产生等情形，不影响国家工作人员身份的认定。
《意见》第二款规定则是对国家工作人员范围的扩大解释。在《意见》颁布之前，只有国家机关、国有独资公司、事业单位等委派到国有控股、参股公司从事公务的人员才属于国家工作人员，体现了从代表国有意志的外部单位委派公务到非国有企业内部的过程。
而《意见》起草委员会（以下简称“起草委员会”）将“间接委派”纳入委派概念中，有条件地认可国有控股、参股公司内部已被委托监督、管理国有资产的组织再次任命其他工作人员的委派性质，突破了委派单位与被委派单位的内外之别，将被委派单位内部的任命也有条件地认定为委派。
正如陈兴良教授所言，与其说是对委派的扩大解释，不如说是对国家出资企业国家工作人员做出了超出原先范围的重新规定。这一规定随之扩大了国家工作人员的范围，也带来司法实务的相应变化。
二、《意见》第六条第二款的具体认定
为具体把握国有控股、国有参股企业中国家工作人员的范围，需要对《意见》第六条第二款进行进一步解释。
首先，如何理解“国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的组织”？
对国有资产负有管理和监督职责的，主要是国务院及地方设立的国有资产监督管理机构，以及各级政府授权代表本级政府对国家资产履行出资人职责的其他部门和机构。
因此，在《意见》起草过程中，有观点认为“组织”应限于国资委及其相关授权部门。而结合我国实际情况，根据党管干部的组织原则，国家出资企业中往往设有党委，并由本级或者上级党委部门决定人事任免，党委通常也被认为代表国家在企业中行使管理、监督国有资产的职责。
因此，起草委员会认为，这里的“组织”除了国有资产监督管理机构、国有公司、企业、事业单位之外，主要指上级或者本级国有出资企业内部的党委、党政联席会。
据此，经党委或党委联席会批准或决定就成为了认定国家出资企业中国家工作人员的形式要件。
其次，如何认定“代表其在国有控股、参股公司及其分支机构中从事组织、领导、监督、经营、管理工作”？
一、“国家出资企业”，包括国家出资的国有“独资”公司、国有“独资”企业，以及国有资本“控股”公司、国有资本“参股”公司。二、经国家机关、国有公司、企业、事业单位提名、推荐、任命、批准等，在国有控股、参股公司及其分支机构中从事公务的人员，应当认定为国家工作人员。具体的任命机构和程序，不影响国家工作人员的认定。三、经国家出资企业中负有管理、监督国有资产职责的“组织批准或者研究决定”（形式要件），代表其
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