银行协助查询、冻结、扣划保险公司资本保证金账户资金新规定解读

2020年9月11日，中国银行保险监督管理委员会办公厅发布了《关于规范银行业金融机构协助有权机关办理保险公司资本保证金账户查询、冻结、扣划有关事宜的通知》（下称新规定），对银行协助有权机关查询、冻结、扣划保险公司资本保证金账户资金作出了具体要求。

为使银行能准确理解新规定及其应注意的问题，笔者试就新规定进行解读。

一、新规定内容解读

新规定共六条，除第一条和第六条外，其余四条均直接涉及银行协助有权机关查询、冻结或者扣划保险公司资本保证金账户资金问题。

（一）重申保险公司资本保证金用途

《保险法》第九十七条明确规定：保险公司应当按照其注册资本总额的百分之二十提取保证金，存入国务院保险监督管理机构指定的银行，除公司清算时用于清偿债务外，不得动用。

新规定第一条第二款指出，资本保证金是指根据《中华人民共和国保险法》《保险公司资本保证金管理办法》的规定，保险公司成立后按照其注册资本总额的20%提取的，除保险公司清算时用于清偿债务等特定用途外不得动用的资金。

可见，新规定重申了《保险法》规定，即重申保险公司资本保证金只能用于保险公司清算时清偿债务。

（二）建立资本保证金账户管理制度

新规定第二条明确要求，银行业金融机构应当建立保险公司资本保证金账户管理制度，妥善处理相关账户接受有权机关查询、冻结、扣划等事项。

至于保险公司资本保证金账户管理的具体内容，新规定在第三条作了具体要求，主要有：一是银行要对保险公司资本保证金账户作特殊标识；

二是银行不得同意保险公司变更存款的性质；三是银行不得同意保险公司将存款本金转出；四是银行不得同意保险公司的其他对本存款的处置要求。

（三）可以协助查询资本保证金账户

从新规定第三条“对于保险公司资本保证金账户，应在系统中进行特殊标识，并在相关网络查控平台、电子化专线信息传输系统等相关平台、系统中作出整体限制冻结、扣划设置”、第四条“向有权机关提示账户资金仅可用于清算时清偿债务等特定用途，以及账户允许查询但不得冻结、扣划等安排”的要求可以看出，银行可以协助有权机构查询保险公司资本保证金账户资金。

（四）线上冻结扣划作整体限制设置

从新规定第三条“对于保险公司资本保证金账户，应在系统中进行特殊标识，并在相关网络查控平台、电子化专线信息传输系统等相关平台、系统中作出整体限制冻结、扣划设置”的要求可以看出，银行要对保险公司资本保证金账户资金的线上冻结、扣划作整体限制设置。

既然对保险公司资本保证金账户资金的线上冻结、扣划作整体限制设置，那么有权机关就无法通过网络查控平台等线上渠道对保险公司资本保证金账户资金进行冻结、扣划，也就意味着银行拒绝有权机关对保险公司资本保证金账户资金的线上冻结、扣划。

（五）线下冻结扣划并未作强制禁止

新规定第四条要求，银行业金融机构接到有权机关对于保险公司资本保证金账户资金的查询、冻结、扣划指令时，应当按照法律法规规定，通过人工或系统等方式，向有权机关提示账户资金仅可用于清算时清偿债务等特定用途，以及账户允许查询但不得冻结、扣划等安排。

既然是“提示”，则意味着新规定并未要求银行必须拒绝有权机关对保险公司资本保证金账户资金的线下冻结、扣划。正是因为没有强制要求银行拒绝有权机关对保险公司资本保证金账户资金的线下冻结、扣划，所以才会有第五条所要求的“银行业金融机构遇到保险公司资本保证金账户因不当操作被有权机关冻结、扣划等重大异常情况时，应当及时向中国银保监会报告”的情形。

（六）明确新规定开始实施具体时间

新规定第六条明确该规定“自2020年10月10日起施行”，并要求“银行业金融机构应当自施行之日起2个月内完成上述事项调整”。

二、新规定性质解读

（一）新规定对有权机关没有约束力

新规定以“通知”形式发布，在性质上不为“部门规章”，而只能为“规范性文件”。作为“规范性文件”，新规定只对银行有约束力，对有权机关并没有约束力。

即使部门规章，法院等司法机关也只是“参照适用”。所谓“参照适用”，是指法院等司法机关对部门规章没有强制适用的约束力，可以参照，也可以不参照。

因此，新规定对有权机关没有约束力。既然新规定对有权机关没有约束力，那么银行就无权拒绝有权机关对保险公司资本保证金账户资金的线上冻结、扣划，可新规定又要求银行对保险公司资本保证金账户资金的线上冻结、扣划作整体限制设置（实际上要求银行拒绝有权机关对保险公司资本保证金账户资金的线上冻结、扣划），由此将使银行面临“两难境地”：若对保险公司资本保证金账户资金的线上冻结、扣划作整体限制设置，就有可能会受到有权机关的罚款等处罚，若不对保险公司资本保证金账户资金的线上冻结、扣划作整体限制设置，就有可能会受到银保监部门的罚款等处罚。

（二）新规定涉嫌违反有关法律规定

新规定制定的法律依据有《保险法》和《商业银行法》。《保险法》第九十七条规定：保险公司应当按照其注册资本总额的百分之二十提取保证金，存入国务院保险监督管理机构指定的银行，除公司清算时用于清偿债务外，不得动用。

该条规定仅明确保险公司资本保证金的用途为保险公司清算时清偿债务，而至于“不得动用”，从条文内容的语法表述来看，是要求保险公司“不得动用”。

因此，该条并未就有权机关对保险公司资本保证金（账户资金）的查询、冻结和扣划作出规定。而依《商业银行法》第三十条“对单位存款，商业银行有权拒绝任何单位或者个人查询，但法律、行政法规另有规定的除外；

有权拒绝任何单位或者个人冻结、扣划，但法律另有规定的除外”的规定，对保险公司（单位）存款的冻结、扣划，只能由全国人大及其常委会制定的法律作出规定。

由前述分析可知，《保险法》第九十七条并未就有权机关对保险公司资本保证金（账户资金）的冻结和扣划作出规定，而笔者也未找到其他法律就有权机关对保险公司资本保证金（账户资金）的冻结和扣划所作出的规定。

因此，新规定要求银行限制有权机关对保险公司资本保证金账户资金的线上冻结、扣划，要求银行提示有权机关不得对保险公司资本保证金账户资金进行冻结、扣划，将涉嫌违反《商业银行法》第三十条的规定。

（三）新规定内容与其他规定有冲突

最高人民法院《关于人民法院能否对信用证开证保证金采取冻结和扣划措施问题的规定》（法释（1997）4号）第一条规定：人民法院在审理或执行案件时，依法可以对信用证开证保证金采取冻结措施，但不得扣划。

第二条规定：如果银行因信用证无效、过期，或者因单证不符而拒付信用证款项并且免除了对外支付义务，以及在正常付出了信用证款项并从信用证开证保证金中扣除相应款额后尚有剩余，即在信用证开证保证金帐户存款已丧失保证金功能的情况下，人民法院可以依法采取扣划措施。

最高人民法院、中国人民银行《关于依法规范人民法院执行和金融机构协助执行的通知》（法发〔2000〕21号）第九条也规定：人民法院依法可以对银行承兑汇票保证金采取冻结措施，但不得扣划。

如果金融机构已对汇票承兑或者已对外付款，根据金融机构的申请，人民法院应当解除对银行承兑汇票保证金相应部分的冻结措施。

银行承兑汇票保证金已丧失保证金功能时，人民法院可以依法采取扣划措施。

从以上规定可以看出，法院对其他保证金账户资金是有权冻结的，并有条件可以扣划。实际上，无论何种保证金，在性质上均为质押担保，依照最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（法释〔1998〕15号）第四十条“人民法院对被执行人所有的其他人享有抵押权、质押权或留置权的财产，可以采取查封、扣押措施”的规定，法院可以采取冻结（性质上属于查封）措施。

因此，新规定内容与有关保证金账户资金冻结、扣划的其他规定相冲突，也会给银行执行新规定带来不利。

三、银行应注意问题

（一）及时核实并调整账户资金性质

新规定第三条要求“银行业金融机构应与存款人核实账户资金性质”，第六条要求“银行业金融机构应当自施行之日起2个月内完成上述事项调整”。

因此，银行应当组织分支机构在2020年12月10前完成对保险公司资本保证金账户资金性质的核实，对未作特殊标识的，也应在该期限届满前完成调整工作。

（二）设置线上冻结扣划的整体限制

虽然新规定涉嫌违反冻结、扣划的有关法律规定，也与其他规定内容有冲突，但是新规定毕竟是行业监管规定，银行如果不执行该规定，很有可能会受到银保监部门的罚款等处罚。

因此，银行应及时按照第六条“银行业金融机构应当自施行之日起2个月内完成上述事项调整”的要求，在2020年12月10前完成对保险公司资本保证金账户资金的线上冻结、扣划的整体限制设置。

（三）做好与有权机关的解释和沟通

前述已分析，新规定涉嫌违反冻结、扣划的有关法律规定，也与其他规定内容有冲突，因此，银行对保险公司资本保证金账户资金的线上冻结、扣划的整体限制设置，以及向有权机关所作的保险公司资本保证金账户资金不得冻结、扣划的提示，很有可能不会得到有权机关认可。

对此，银行要做好与有权机关的解释与沟通，力争取得有权机关的理解，并力争避免受到有权机关的罚款等处罚。在有权机关不认可的情形下，对线下冻结、扣划，要立即予以协助，对线上未能冻结、扣划的，可说服有权机关通过线下方式实现冻结、扣划。

（四）对重大异常情况进行逐级报告

对不得已而协助有权机关对保险公司资本保证金账户资金进行了冻结、扣划，或者因执行新规定而受到有权机关的罚款等处罚，银行应按照新规定第五条“银行业金融机构遇到保险公司资本保证金账户因不当操作被有权机关冻结、扣划等重大异常情况时，应当及时向中国银保监会报告”的要求，及时逐级上报给总行，并由总行向中国银保监会报告。

（五）积极呼吁以司法解释作出规定

保险公司资本保证金是为维护投保人利益和保险市场的平稳、健康发展而设置，与银行交存到人民银行的“存款准备金”“备付金”具有相同或者相似的功能。

按照《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》（法释〔1998〕15号）第34条“被执行人为金融机构的，对其交存在人民银行的存款准备金和备付金不得冻结和扣划”的规定，存款准备金和备付金不得冻结和扣划。

为杜绝实务中银行、银保监部门和有权机关出现纠纷或者争议，银行总行应积极呼吁银保监部门会同最高人民法院等司法机关，以司法解释对保险公司资本保证金的冻结、扣划作出明确规定。