上诉人(一审原告)：张XX
被上诉人(一审被告)：Z市卫生局
原告张XX于2005年4月向被告Z市卫生局投诉，要求查处Z市人民政府机关门诊部超范围经营、该门诊部医生朱XX开出假病历、假治疗单等问题，被告分别作了佛卫函2005(89)号《关于投诉市机关门诊部有关问题的答复函》、佛卫函2005(91)号《关于佛信督[2005]10136号群众来信的复函》、佛卫函2005(116)《关于所谓“假病历”与“假治疗单”问题的答复函》以及《关于张XX女士来信的答复函》的书面答复。
原告于2006年1月9日向Z市人民政府对被告行政不作为申请行政复议，该府于2006年4月27日作出《行政复议终止通知书》，包含如下内容：“……根据《医疗机构管理条例》第五条第二款的规定，市卫生局具有对Z市范围内的医疗机构进行监督管理的行政职能。
但这不同于区卫生局对管辖范围内的医疗机构享有的直接管理的职责。因为机关门诊部是T卫生局批准登记的医疗机构，本案中你明确提出要求对机关门诊部及朱XX医生的违法行为给予行政处罚，这属于T卫生局的具体行政管理职能，而不是市卫生局的直接管理职能。
对投诉事项进行全面调查并将调查结果回复投诉人属于市卫生局作为Z市卫生主管部门的监督管理职责。本案中你几次向市卫生局投诉机关门诊部存在超范围经营及朱XX医生存在写假病历、假治疗单做伪证和超范围执业的行为后，市卫生局对你反映的问题进行了调查，认为没有发现机关门诊部和朱医生存在明显的违法事实，并将调查结果形成书面意见对你进行了回复。
……你对市卫生局的答复结果不满意只是对市卫生局‘作为’结果的一种主观评价，不能否定卫生局已履行了作为义务。……根据《广东省行政复议工作规定》第十六条第一款(第六项)的规定，本府决定终止本行政复议”。
被告在原告起诉之前未作出处理决定。
一审判决驳回原告张XX的诉讼请求，上诉人张XX不服原判，提起上诉称：被上诉人Z市卫生局虽然对上诉人所投诉的事项不具有管辖权，但其因此而产生了在收到上诉人的投诉事项后按照《卫生行政处罚程序》第九条的规定及时移送给有管辖权的Z市T卫生局的衍生义务。
但在被上诉人受理投诉后一年多从未告知上诉人其不是直接的主管机关，也未告知上诉人应向Z市T卫生局进行投诉，其行为已构成行政不作为。
一审法院只根据被上诉人不具有直接处罚权的作为义务而认定其不构成行政不作为，但忽略了被上诉人在不具有管辖权时负有的移送义务。
故请求二审法院撤销原判，确认被上诉人构成行政不作为，并赔偿上诉人打印费、复印费、邮寄费524.90元，精神损失费500元。
被上诉人Z市卫生局在二审期间未作答辩。
争议焦点
被告Z市卫生局对原告张XX的投诉是否存在行政不作为?
法理评析
本案系行政相对人认为市卫生局对于自己的投诉存在不作为行为而诉至法院的行政纠纷，法庭审理主要围绕着被告Z市卫生局对原告张XX的投诉是否存在行政不作为的判断而展开，因此在分析该案件时也需要围绕这一核心来梳理线索：
法律判定：行政不作为的含义及条件以及国家赔偿的相关规定。
所谓行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。
所谓行政中的“不作为”行为，是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为，亦称“不作为违法”或“消极违法”行为。
行政“不作为”其表现形式大致有拒绝履行、不予答复、拖延履行，它与行政中“乱作为”一样，都将可能侵犯或损害行政相对人的合法权益。
国家赔偿，又称国家侵权损害赔偿，是由国家对于行使公权利的侵权行为造成的损害后果承担赔偿责任的活动。我国的《国家赔偿法》规定了行政赔偿和刑事赔偿两种国家赔偿。
行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民，法人和其他组织的合法权益造成损害的，由国家承担赔偿责任的赔偿。
刑事赔偿是指司法机关错拘、错捕、错判而引起的国家赔偿。
在本案中被告Z市卫生局对原告张XX的投诉是否存在行政不作为。张XX在信件里提出了Z市人民政府机关门诊部存在诊疗活动超出登记范围、该门诊部医生朱XX超范围执业以及开具假病历、假治疗单以及要求被上诉人查处门诊部的诊疗活动超出登记范围的问题。
Z市卫生局有义务进行全面答复，这是其行政职责所在。而Z市卫生局的答复函只对其中两个问题进行了答复，属于不完全履行法定职责，即对没有答复的部分不作为。
本案上诉人的赔偿请求能否成立的判定。本案属于行政赔偿的范畴，根据我国国家赔偿法的规定，只有在行政行为(一般是作为)侵害了相关人的利益，并且造成了直接损失，才构成行政赔偿的条件。
而且赔偿一般是基于直接损失，赔偿的方式是经济赔偿和消除名誉影响，不包括精神损害赔偿。Z市卫生局的答复行为并未给张XX带来直接的、经济方面的损害，不构成国家赔偿的要件。
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一、行政不作为的含义 行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。行政不作为违法以行政主体没有履行法定作为义务为必要条件。行政不作为可以构成行政侵权，并应当承担行政侵权责任。行政不作为侵权责任的构成要件应当遵循一般行政侵权责任构成要件的原则性要求，同时，作为一种特殊的行政行为形式，行政不作为的侵权责任也表现为一定的特殊的规律性。
(一)制定法上对行政不作为的规定 制定法上对行政不作为采取列举的方式，包括《行政复议法》第6条和《行政诉讼法》第11条的规定。但是在总结制定法上“行政不作为”的基本形态上存在分歧。基于《行政诉讼法》第11条的规定，一种观点认为行政不作为存在两种形态：“拒绝履行”和“不予答复”。另一种观点认为行政不作为不包括“拒绝履行”。 事实上，不能笼统地将“拒绝履行”归于行政作为或者行政不作为。如果行政主体经
根据《行政诉讼法》对级别管辖的规定，对总局行政不作为应向中级人民法院起诉。 附：《行政诉讼法》管辖条文 第十三条基层人民法院管辖第一审行政案件。 第十四条中级人民法院管辖下列第一审行政案件： (一)确认发明专利权的案件、海关处理的案件; (二)对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件; (三)本辖区内重大、复杂的案件。 第十五条高级人民法院管辖本辖区内重大、复
就是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。认为行政不作为是指行政主体未履行具体的法定作为义务，并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。所谓行政中的“不作为”行为，是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法 定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为，亦称“不作为违法”或“消极违法”行为。
申辩或者听证权利所采用的证据、法人或者其他组织依法享有的陈述、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；（三）原告或者第三人在诉讼程序中提供的；（二）被告在行政程序中非法剥夺公民
一、行政不作为的含义行政不作为是指行政主体负有作为的行政义务，有能力履行而在程序上未予履行或拖延履行的行为。1、行政不作为的不作为主体既可以是行政主体，也可以是该行政主体的行政公务人员，还可以是不属于该行政主体的行政公务人员，如行政委托过程中的行政不作为。2、行政不作为的不作为主体必须是对行政义务的不履行。3、行政不作为行为主体在一定范围内有合法的职责权限。4、行政不作为必须是在法定其合理期限内未
公安局行政不作为的表现形式有公安局的工作人员未履行相关义务、拖延办理相关行政审批事项、造成当事人损失的情况等，公安局工作人员应当严格按照工作纪律，对公民提交的相关审理事项进行认定。
定性行政不作为的法律依据是对方必须是具有法定行政义务的行政主体，是行政主体或相关的授权组织，没有履行法定义务，但是，不同的行政单位的工作职责是不一样的，所以，不可能各行政单位关于行政不作为的参考依据都是一样的。【温馨提示】当前回复为大多数情况的参考答案，若未能解决您的法律问题， 建议直接咨询律师，快速响应，问题解决率更高。
行政不作为的构成要件。 行政不作为的成立必须具备相应的构成要件： 1、行政不作为的主体必须是行政主体。成为行政主体必须具备四个条件：其一必须享有行政权力;其二必须能以自己的名义从事行政管理活动;其三必须能够承担由于实施行政活动而产生的责任;其四行政主体必须是组织，个人不能成为行政主体。 2、行政主体具有作为的行政义务。行政不作为义务应符合以下条件：其一，必须是与行政主体的行政职责相关的行政为义务
行政机关不作为可以诉讼，对于行政机关不作为当事人提起诉讼属于行政诉讼的受案范围，法院会进行受理，行政机关不作为的起诉期限是两个月，当事人要在规定时间内提出诉讼。 一、行政机关不作为是否可以诉讼 行政机关不作为可以诉讼，提醒您，如果当事人申请法院保护自己的人身权、财产权等合法权益，行政机关不作为的，属于行政诉讼的受案范围，当事人可以提起行政诉讼，法院应当予以受理。 《中华人民共和国行政诉讼
