刑事业务部 湖南天地人律师事务所
本文作者：周付生、黄晓妺
湖南天地人律师事务所 刑事业务部
导读
2016年1月1日《反恐怖主义法》施行以来，多地公安机关对旅馆业未按规定实名登记行为依据《反恐怖主义法》第八十六条第二款进行“双罚制”，对酒店处以10万元罚款，对相关负责人处以500元至1万元不等的罚款。
公安机关对酒店和负责人均给予高额罚款依据是否充分？是否有法律上的依据？
根据《中华人民共和国反恐怖主义法》第八十六条规定：住宿业务经营者、服务提供者，未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正；
拒不改正的，处十万元以上五十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款。
但是，如果按照《治安管理处罚法》，这样的行为会得到怎样的处罚？该法第五十六条规定，“旅馆业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的，或者明知住宿的旅客将危险物质带入旅馆，不予制止的，处二百元以上五百元以下罚款。”
对比一下可见，同样对于酒店未按照规定实名登记的情形，按照“反恐罚单”需要罚款10万元，而按照“治安罚单”只需要罚款500元，相差200倍之多。
对于旅馆业未按规定实名登记行为，什么时候在什么情形下适用《治安管理处罚法》，在什么情形下适用《反恐怖主义法》？本文将从法条竞合时的法律适用、依照《反恐怖主义法》进行处罚时的证据标准、不同情况下旅馆业未按规定实名登记行为如何适用《反恐怖主义法》等四个方面，对《反恐怖主义法》第八十六条第二款进行进行解读。
一、旅馆业未按规定实名登记行为在什么情形下适用《治安管理处罚法》，在什么情形下适用《反恐怖主义法》？如适用《反恐怖主义法》，是否要求先参照《反恐怖主义法》第八十六条第一款规定对旅馆作出责令改正的决定后才能处以罚款？
1、旅馆业未按规定实名登记行为，初次违反的，应当适用《治安管理处罚法》；经治安处罚并下发《责令整改通知书》后仍不改正的，应当适用《反恐怖主义法》。
关于旅馆业未按规定实名登记的行为，《治安管理处罚法》和《反恐怖主义法》分别设定了不同的罚则。2013年1月1日起施行的《治安管理处罚法》第56条第一款规定：“旅馆业的工作人员对住宿的旅客不按规定登记姓名、身份证件种类和号码的，或者明知住宿的旅客将危险物质带入旅馆，不予制止的，处二百元以上五百元以下罚款。”
2016年1月1日起施行的《反恐怖主义法》第86条第二款规定：“住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者有前款规定情形（未按规定对客户身份进行查验，或者对身份不明、拒绝身份查验的客户提供服务的，主管部门应当责令改正；
拒不改正的，处……）的，由主管部门处十万元以上五十万元以下罚款，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十万元以下罚款。”
虽然《治安管理处罚法》的表述是“不按规定登记姓名、身份证种类和号码”，《反恐怖主义法》表述的是“未按规定对客户身份进行查验”，但从工作实际看，对客户身份查验的方法就是“登记姓名、身份证种类和号码。”
因此，根据《立法法》第九十二条规定的：“新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。”即“新法优于旧法”的原则，对旅馆业不按规定实名登记，初次违反的，应当适用《治安管理处罚法》进行处罚。
经公安机关治安管理处罚后并下发《责令整改通知书》后，仍不改正的，应当适用《反恐怖主义法》进行处罚。
2、适用《反恐怖主义法》第八十六条第二款实施行政处罚，应当以“主管部门责令改正，拒不改正”为前置程序。
（1）从法条规定看。《反恐怖主义法》第86条第二款规定的是住宿等业务经营者有“前款规定情形的”，处相应的罚款。该款是参照第一款的规定进行了简化表述。
而该条第一款明确规定对电信、互联网、金融业务经营者、服务提供者未按规定对客户身份进行查验的行为，主管机关首先是责令改正，拒不改正的，才处以相应罚款。
因此，经责令改正而拒不改正是处以罚款的前置条件，是法定情形。
（2）从立法本意看。全国人大常委会法工委组织编写的《中华人民共和国反恐怖主义法释义》对八十六条第二款释义为“实践中在适用本款规定时，仍需要参照前款规定，区分不同情节，分别作出责令改正、罚款的处理”，可进一步确定反恐怖主义法第八十六条第二款规定的“前款规定情形”应当理解为包括“责令改正而拒不改正”的情形。
（3）从执法实践看。《反恐怖主义法》实施后，全国各地如海南、山西等地公安机关均有适用该法第86条第二款对未按规定实名登记的旅馆业经营者进行处罚的案例，但都是事先适用《治安管理处罚法》治安处罚并责令改正，拒不改正、再次发现的才适用的《反恐怖主义法》进行处罚。
另2018年1月，山西省大同市公安局出台了《关于对违反旅馆业实名登记规定行为适用<反恐怖主义法>实施行政处罚的指导意见》，该《意见》第二条明确规定，对不按规定实名登记的旅馆业经营者，应先责令整改，拒不整改的才可以按照《反恐怖主义法》第86条第二款之规定进行处罚。
（4）从司法实践看。2017年，旅馆业经营者唐某因不服南宁市公安局对其因未按规定实名登记而依据《反恐怖主义法》第86条第二款对其作出的2000元的罚款决定，向南宁市中级人民法院提起诉讼，南宁市中级人民法院维持了南宁市公安局的行政处罚决定。
唐某不服向广西壮族自治区高级人民法院上诉，广西高院认为“南宁市公安局的该处罚决定认定事实不清，适用法律错误，依法应予撤销。
【（2017）桂行终609号行政判决书】”广西高院撤销南宁市公安局该行政处罚决定的主要理由就是南宁市公安局没有经过“责令改正”这一法定前置程序，直接以唐某未按规定实名登记即适用《反恐怖主义法》第86条第二款对唐某处以罚款。
二、适用《反恐怖主义法》进行处罚时的证据标准如何定义？
适用《反恐怖主义法》对违法行为人进行处罚时，也应达到事实清楚，证据确实充分的标准，具体办案时应注重收集以下证据：
1、言词证据：违法行为人供述、证人证言；
2、现场视频；
3、电子证据：特别是住宿登记信息；
4、书证：行政处罚决定书、责令整改通知书、住宿登记本、工商登记、特种行业许可证等。
三、对涉恐案件倒查中发现的旅馆业未按规定实名登记行为，是适用《治安管理处罚法》还是适用《反恐怖主义法》？
对倒查中发现的酒店未按规定实名登记行为，如果原来有责令整改的证据，现在又发现未按规定实名登记行为的，应当适用《反恐怖主义法》；
如果原来没有责令整改的，应适用《治安管理处罚法》。
四、对未办理旅馆业《特种行业许可证》的旅馆未按规定实名登记行为，能否适用《反恐怖主义法》进行处罚？
《反恐怖主义法》第86条第二款处罚的对象是：住宿、长途客运、机动车租赁等业务经营者、服务提供者。即旅馆业经营者不管是否办理了《特种行业许可证》，只要从事了住宿业务，就应当按照《反恐怖主义法》的规定对住宿者的身份进行查验，否则，经责令改正而拒不改正的，就应当适用《反恐怖主义法》第86条第二款之规定进行处罚。
由此可见，对违反实名登记规定的酒店适用《反恐怖主义法》进行处罚，有着现实的基础和法律的依据。律师提示广大旅馆业单位，严格落实实名登记制度，千万不要因一时的疏忽而置法律规定于不顾，否则，可能面临高额的“罚单”。
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