国资国企改革的背景和改制程序分析

国资国企改革的背景

和改制程序分析

一、国资国企改革的背景

国资国企是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。多年以来，国务院和各级政府在深化国企国资改革方面进行了有益探索，取得了一定的成效，但目前国企国资改革仍存在零碎性、浅表性、短期性问题，主要反映在六个方面：

一、部分国有企业资产负债率高，股权高度集中；

二、企业治理不规范，现代企业制度不完善导致机构臃肿，负担沉重；

三、国资布局不合理，专业化不强导致竞争能力弱、整体盈利能力偏低；

四、行政色彩突出，党的建设不同程度存在弱化、淡化、虚化、边缘化，党建和发展“两张皮”的问题普遍存在；

五、企业历史遗留问题多，历史包袱沉重；

六、国资监管水平亟待提升。

二、国资国企改革的指导思想和基本原则

（一）国资国企改革的指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，认真落实我省第十一次党代会精神，按照省委“一个指引、两手硬”工作思路和要求，以党中央、国务院关于国企国资改革的系列文件为指导，坚持一流标准，强化问题导向，以增强国有企业活力和效率为中心，优化国有资本布局，大力发展混合所有制经济，健全国有资产管理体制，加快完善现代企业制度，加强和改进党对国有企业的领导，切实维护职工合法权益，着力解决历史遗留问题，全力推动国有企业率先改革、率先转型。

（二）基本原则

坚持市场化取向、竞争力目标、专业化重组、股份制改造、现代化管理、科学化监管；形成更加符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，实现国企国资由封闭扩展向开放发展转变，由“一股独大”向混合所有制转变，由“大而全、小而全”向专业化、高端化转变，由产融脱节向产融结合转变，由重资源重政策向重人才重创新转变。

三、国资国企改革的主要依据

（一）全国人大常委会法律、最高法院司法解释：

1、《中华人民共和国企业国有资产法》，人大常委会制定，2009年5月1日生效。

2、《中华人民共和国公司法》，人大常委会制定，2006年1月1日生效。

3、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（一）》，于2006年3月27日由最高人民法院审判委员会第1382次会议通过，自2006年5月9日起施行。

4、最高人民法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定(二)，于2008年5月5日最高人民法院审判委员会第1447次会议通过)自2008年5月19日起施行。

5、最高人民法院《关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定(三)》，于2010年12月6日由最高人民法院审判委员会第1504次会议通过，自2011年2月16日起施行。

（二）国务院部门规章：

1、《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发[2003] 96号文件），国务院国资委制定，2003年11月30日生效。

2、《企业国有产权转让管理暂行办法》（国资委、财政部令第3号令），国务院财政部、国资委制定，2004年2月1日生效。

3、《企业国有产权向管理层转让暂行规定》（国资发产权[2005]78号文件），财政部、国务院国资委制定，2005年4月1日生效。

4、《关于进一步规范国有企业改制工作的实施意见》（国办发[2005]60号文件），国务院国资委制定、国务院办公厅转发，2005年12月19日生效。

5、《国务院国有资产监督管理委员会关于进一步贯彻落实<国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知>的通知》（国资发改革[2006]131号文件），国务院国资委制定，2006年7月21日生效。

6、《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号），国务院制定，2015年9月24日生效。

7、《国务院办公厅关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》（国办发〔2016〕56号），国务院国资委制定，2016年7月29生效。

8、《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号），国务院国资委制定，2017年5月4日生效。

（三）山西省政府规范性文件

1、《山西省人民政府关于深化国资国企改革的实施意见》（晋政发[2014]17号），山西省人民政府制定，2014年6月10日生效。

2、《关于深化国企国资改革的指导意见》（晋发[2017]26号），山西省人民政府制定，2017年6月9日生效。

3、《关于省属国有企业发展混合所有制经济的实施意见》（晋办发[2017]40号），山西省人民政府制定，2017年6月9日生效。

4、《关于山西省国有企业分离办社会职能的实施意见》（晋办发[2017]41号），山西省人民政府制定，2017年6月9日生效。

5、《关于在深化国有企业改革中激发企业家活力的指导意见》（晋办发[2017]42号），山西省人民政府制定，2017年6月9日生效。

四、国资国资改革的法律程序

国资国企改制的法律程序，最常见的是清产核资、资产剥离、优化重组后，合资新设公司、增资扩股、股权转让、新项目合作等方式，引入非国有资本，改制为有限责任公司。

企业改制的最终目的是改变原企业的股权结构，优化健全法人治理结构，强化企业内部监督，提高资本效率。

依据本文第三部门的法律法规及规范性文件规定，一般而言，无论采取何种改制方式，均应遵循以下程序：

（一）尽职调查

在拟企业改制的前期，拟改制企业委托的律师事务所、会计师事务所应当为参与企业改制的各方提供辅助性的尽职调查、就改制的初步意向方案及可能涉及的法律问题、财会问题等作专业咨询；

此外，律师事务所应向拟改制企业的领导层及员工介绍国家改制法规和政策等，国资国资应对本企业及参与改制的各方有一个较为明确的认识和分析。

    （二）提出改制申请

拟改制企业应成立以其主管省国资委（市国资委）或企业主管部门、资产运营机构为主的改制领导小组，改制小组应包括企业领导、财务主管、职工代表等方面的人员，也可聘请中介机构或相关专家参加企业改制领导小组，负责企业改制预案的制定和实施，并向省国资委（市国资委）或企业主管部门资产运营机构申请改制立项。

该立项申请逐级审核后，报主管该企业的改革领导组办公室，决策企业改革取向，按程序下达批复。

（三）改制申请方案的审批

1、改制申请方案需依法履行决定或批准程序，未经批准任何单位和个人不得实施；

2、改制申请方案中涉及财政、劳动保障、社会公共管理事项、改变国有控股地位等事项，需依法履行特别审批程序。

（四）资产审核

根据《中华人民共和国企业国有资产法》第四十一条、四十二条要求：企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。

根据企业改制申请的批复意见，按照国家、省、市企业改制工作关于资产审核的有关规定，由国有产权持有单位按国家有关规定组织进行清产核资（核实、界定国有资本金及其权益）、财务审计（由产权持有单位聘请会计师事务所进行）、资产评估（必须严格依照《国有资产评估管理办法》评估）。

（五）改制预案的制定

企业改制预案由企业改制工作小组负责拟订（涉及企业国有产权向管理层转让的，改制预案由由管理职权的单位依照国家有关规定统一组织，管理层不得参与）。

改制预案内容主要包括：企业基本情况；企业改制的目的及必要性；改进目标以及可行性；企业改制的方式及相应的资产重组方案；

债权债务处置方案；参与改制及投资方（包括不限于民间资本）的基本情况；改制后企业的资本组成形式、注册资本、股权结构；

职工安置方案；需要政府社会公共管理部门批准的事项；企业改制的实施方案、程序和时间安排；企业的党建和股东会、董事会议事规则；

其他需要什么的问题。改制方案的制定可以资产审核同步进行，根据资产审核结果对预案与调整。

（六）改制预案的申报

国有企业的改制预案制定后应逐级审核上报上一级企业改革领导组办公室。

（七）改制立案论证

由省（市）企业领导小组办公室组成相关人员对企业报送的预案进行论证，提出审核意见，书面回复企业。

（八）职工讨论企业改制方案

企业改制方案应按照内部决策程序进行集体讨论决定，并形成书面意见，同时提交职工代表大会或职工大会讨论审议。改制方案应载明改制后的企业组织形式、企业资产和债权债务处理方案、股权变动方案、改制的操作程序、资产评估和财务审计等中介机构的选聘等事项。

应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。

1、企业应将审核后的改制预案提交职工代表大会或职工大会讨论审议，充分听取职工意见；

2、根据《中华人民共和国企业国有资产法》第四十一条、四十二条之规定：企业改制涉及重新安置企业职工的，应当制定职工安置方案，并经职工代表大会或者职工大会审议通过改制方案中重点要解决职工安置问题，涉及职工安置的，必须经职代会或职工大会讨论审通过。

对改制方案进行讨论审议和表决通过，要按照职代会有关规定制定详细、规范的议程，并对表决意见进行书面记录，同时应对上述审议和表决全程做详实的会议记录留存，审议时可记名通过。

3、企业职代会或职工大会审议的全部资料应作为改制方案的附件报审批单位。

4、企业改制方案要按在规定时间内向广大职工群众公布。

（九）改制方案的批复

改制企业将企业内部各程序全部进行完毕的改制方案的全部资料，逐级审核上报省（市）企业改革领导办公室、由省（市）企业改革领导组批复；

审批改制方案前，必须由审批改制方案的单位的法律顾问或该单位决定聘请的律师事务所对改制方案出具法律意见书。如改制企业的产权界定方面的法律意见书、关于改制具体方案的可行性的法律意见书，关于国有产权或股权的出让的法律意见书，关于资产重组、债务重组、股权重组方案的法律意见书等；

同时应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。

同时值得注意的一点，根据《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发[2003] 96号文件）要求，企业改制要征得债权金融机构同意，保全金融债权；

金融债务未落实的企业不得进行改制。

（十）产权交易

经批准改制的国有企业，国有产权转让要进入产权交易中心，按照国务院有关规定规定公开信息，竞价转让。具体转让方式可采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律法规规定的其他方式。

企业国有产权转让成交有关款项到位后，产权交易市场应向转让和受让方双方出具产权交易凭证。

（十一）登记变更

根据改制方案，进行新公司名称核准或变更登记；弥补注册资本缺口并验资；召开股东（大）会，批准新的公司章程，选举董事、监事，聘任经理班子；

进行工商登记、税务登记、国有产权、土地、房屋产权等相关权属登记、资质变更登记；完善职工劳动关系和社保关系的接续、改制前后债权债务承继、业务合同和其他需要变更或处理的善后事宜，新公司组织机构接管新公司开始运作及经营。

五、国资国企改制程序中重点关注事项

（一）重视财务审计、资产评估

财务审计、资产评估除涉及国资资产监管外，还涉及公司注册管理制度，在国企改制中应给与特别重视。

国企改制的规定，多数为强制性规范，从国企改制监管角度看，应当得到遵守。《公司法》第二十七条第二款规定，“对作为出资的非货币财产应当评估作价，核实财产，不得高估或者低估作价。”

《公司注册资本登记管理规定》第十七条规定“非公司企业按《公司法》改制为公司、有限责任公司变更为股份有限公司时，折合的实收股本总额不得高于公司净资产额。

原非公司企业、有限责任公司的净资产应当由具有评估资格的资产评估机构评估作价，并由验资机构进行验资。”

《中国注册会计师审计准则第1602号－－验资》第十四条第4项规定：“以净资产折合实收资本的，或以资本公积、盈余公积、未分配利润转增注册资本及实收资本的，应当在审计的基础上按照国家有关规定审验其价值。”

据此规定，改制为公司时，从公司法要求的资本充实及验资、注册登记管理等角度看，均要求审计、评估。

（二）改制中的管理层入股

《企业国有产权向管理层转让暂行规定》明确：可以探索中小型国有及国有控股企业国有产权向管理层转让，但转让除必须满足《企业国有产权转让管理暂行办法》外，还应满足以下条件：

1、严格按规定进行审计；

2、管理层不得参与转让方案的制订、清产核资、财务审计、资产评估、底价确定、中介机构委托等重大事项；

3、管理层应当与其他拟受让方平等竞买，在产权交易机构公开进行，并在充分披露相关信息；

4、不得将职工安置费等有关费用从净资产中抵扣（国家另有规定除外）；不得以各种名义压低国有产权转让价格；

5、管理层受让企业国有产权时，应当提供其受让资金来源的相关证明，不得向包括标的企业在内的国有及国有控股企业融资，不得以这些企业的国有产权或资产为管理层融资提供保证、抵押、质押、贴现等。

（三）对企业改制过程中职工安置问题

国有企业改制与重组过程中，改制企业应坚持履行法律审查职责与履行政策审查职责相结合，按照《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》等劳动法律法规的有关规定，确立和职工之间的劳动关系，建立企业自主用工，劳动者自主择业的市场化机制，妥善安置富余职工；

应坚决避免出现借改制之机侵害职工利益的情况的发生，维护职工的合法权益，同时也应谨慎处置改制与重组中发生的各种问题，避免激化矛盾，维护企业、社会和谐稳定。