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政府和企业签订的“战略合作协议”的法律效力

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为招商引资需要，或者出于发展地方经济、造福当地人民的目的，地方政府和大型企业签订的“战略合作协议”的新闻现实生活中经常听闻。

这样的“战略合作协议”与我们常见的合同有什么区别？怎么样进行合法性审查？最近有部门问及此问题。我的观点是：政府、企业之间签署的《战略合作协议》，不同于一般民事合同，协议签订时仅确定了双方合作意向，一般因为没有实质内容，并未产生实际债权债务关系。

一般称为“意向书”，在《战略合作协议》里面当然地明确载明：具体权利义务以双方后续签订的合同为准。也就是说，严格来讲，战略协议是不存在违约的，因为没有实质内容，有点像两国之间的睦邻友好协定，也就是说属于君子协定，防君子不防小人的。

因此，不存在着严格意义上的合同合法性审查。因为合同成立需要当事人的合意，而成立合同所必要的“合意”，通常理解为就合同的主要条款达成一致；

当事人对于其意思表示受法律拘束亦有合意。在最高人民法院审理的洋浦经济开发区管理委员会与澳华资产管理有限公司其他房地产开发经营合同纠纷申请再审民事裁定书【（2014）民申字第263号】中，最高法院经审查认为，本案关键在于对《投资意向书》的法律定性。

一般而言，从一方发出愿意签订合同的意思表示（要约或要约邀请）到合同的正式成立，期间会经历一个协商过程，并对合同的主要内容达成初步合意，最终以口头或书面方式成立合同。

《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国合同法﹥若干问题的解释（二）》第一条规定：“人民法院能够认定当事人名称或者姓名、标的和数量的，一般应当认定合同成立。”

本案《投资意向书》并不具备合同的基本要素。从标题看，该文件明确为“意向书”，并非常用的“合同”、“协议”等名称；

从内容看，该文件对于双方的权利义务以及法律责任约定并不明确，只是表明为了澳华公司能够在相应的地块进行商业投资开发，洋浦管委会有为其协调置换土地的意愿，但并未约定置换土地的具体位置和面积及履行期限等；

从具体措辞看，双方明确约定洋浦管委会“协调置换土地”，表明从“协调”到真正“置换”还是需要经过再协商、再约定。因此，本院生效判决认定《投资意向书》的性质为磋商性、谈判性文件，符合法律规定和当事人真实意思表示。

既然地方政府和大型企业签订的“战略合作协议”不过是磋商性、谈判性文件，没有实质法律意义，为什么政企双方乐此不疲，喜欢签署这样的协议？

一方面因为这样的名义合作可能会在后面带来实质性的合作结果，这自然是双方喜闻乐见的；另一方面或许与政绩考核有关，许多地方面临着招商引资的考核任务，“战略合作协议”或许可归纳入投资意向之列，从意向到合同的实践履行、投资到位，这就需要漫长的过程，而且要看双方合作的基础。

其实，我也一直有个问题没有考虑明白：地方政府和大型企业签订的“战略合作协议”实际履约率到底有多高？据工商部门不完全统计，我国每年订立的经济合同大约有40亿份左右，但合同的履约率仅有50%。

换言之，在我国签署的贸易合同中，有一半没有履行。（2011年5月6日中国产经新闻报）10年过去了，这个数据可有明显提升？

我没有搜索到数据。