未批先建可责令停止建设并限期补办手续，直接关停或处罚属于违法

案件经过

嘉善环保局对周浩作出善环罚字（2010）21号行政处罚决定（以下简称《21号处罚决定》），认定2009年8月19日该局对周浩所经营的位于干窑镇黎明村北环桥107号的"嘉善浩天拼板厂"进行检查。经调查，该厂中板项目未经环保审批，且未按规定进行环保验收即投产，该局魏塘环境保护所于2009年6月19日向周浩下达通知书，要求周浩于2009年6月30日前完成该项目环保审批手续，但周浩未通过环保审批，以上行为违反了相关环保法律。经听证后，该局依据《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，作出处罚决定：

1、责令周浩所经营的"嘉善浩天拼板厂"中板项目停止生产；

2、罚款人民币五万五千元。

法律分析

根据《环境影响评价法》第三十一条的规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；

逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。因此，环境保护行政主管部门责令建设单位停止建设，限期补办手续是实施罚款处罚的前置程序。

本案中，被上诉人的派出机构魏塘环境保护所在被诉《21号处罚决定》作出前以自己的名义向上诉人发出《环境违法行为限期改正通知书》，超越职权，违反了上述规定。

裁判文书

周浩因诉嘉善县环境保护局环保行政处罚一案，不服嘉善县人民法院于2010年11月22日作出的（2010）嘉善行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。

本院于2010年12月30日受理后，依法组成合议庭，于2011年1月25日公开开庭审理了本案。上诉人周浩及其委托代理人朱维中，被上诉人嘉善县环境保护局（以下简称嘉善环保局）的委托代理人王伟锋、卢杰到庭参加诉讼。

经浙江省高级人民法院批准，本案审理期限延长二个月。本案现已审理终结。

2010年5月4日，嘉善环保局对周浩作出善环罚字（2010）21号行政处罚决定（以下简称《21号处罚决定》），认定2009年8月19日该局对周浩所经营的位于干窑镇黎明村北环桥107号的“嘉善浩天拼板厂”进行检查。经调查，该厂中板项目未经环保审批，且未按规定进行环保验收，于2009年5月投产。该局魏塘环境保护所于2009年6月19日向周浩下达通知书，要求周浩于2009年6月30日前完成该项目环保审批手续，但周浩至今未通过环保审批。以上行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第十三条、第二十六条和《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）第二十二条、第二十五条及《建设项目环境保护管理条例》第十条、第二十三条之规定。经听证后，该局依据《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，作出处罚决定：

1、责令周浩所经营的“嘉善浩天拼板厂”中板项目停止生产；

2、罚款人民币五万五千元。

原审法院经审理查明，周浩于2009年5月5日取得个体工商户营业执照，在嘉善县干窑镇黎明村北环桥107号经营加工小木板、拼板（临时个体工商户营业执照注册号：330421630033840，未登记字号，有效期自2009年5月5日至2010年4月30日，对外自称“嘉善浩天拼板厂”），自5月份投入生产。

该项目未经环境影响评价审批，项目建成后也未申请环境保护设施竣工验收。2009年6月19日，嘉善环保局魏塘环境保护所向周浩下达了限期改正通知书，要求其于2009年6月30日前完成环保审批手续，但其逾期仍未办理环境影响评价审批。

2009年10月30日，嘉善环保局作出善环罚字（2009）146号行政处罚决定，责令中板项目停止生产，罚款人民币二万元。

周浩不服，申请行政复议，复议机关嘉善县人民政府于2010年3月12日作出善政复决字（2010）3号行政复议决定，认为该行政处罚决定认定事实清楚、适用依据正确，但量罚明显不当，决定撤销该处罚决定，并责令嘉善环保局在30日内重新作出具体行政行为。

2010年5月4日，嘉善环保局作处被诉《21号处罚决定》，内容为：“责令中板项目停止生产、罚款人民币五万五千元”。

周浩申请行政复议，经复议维持后在法定期限内提起本案诉讼。原审另查明，2010年4月26日骆国伟取得个体工商户营业执照，经营地址与周浩在同一地点，周浩的个体工商户营业执照于2010年9月20日被嘉善县工商行政管理局核准注销。

原审法院审理认为，关于周浩是否可作为本案处罚的当事人，即嘉善环保局认定违法行为责任人是否正确。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”

违法行为责任人可以是公民、法人或其他组织，即有相应的行为能力，能独立地承担法律责任。对于个体工商户在行政法上的主体资格问题，法律尚无明确规定。

最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第九十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，《中华人民共和国民法通则》第二十六条规定：“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。

个体工商户可以起字号。”，第二十九条规定：“个体工商户、农村承包经营户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担。”

，《城乡个体工商户管理暂行条例》第二条规定：“有经营能力的城乡待业人员、农村村民以及国家政策允许的其他人员，可以申请从事个体工商业经营，依法经核准登记后为个体工商户”，第四条规定：“个体工商户，可以个人经营，也可以家庭经营。

个人经营的，以个人全部财产承担民事责任；家庭经营的，以家庭全部财产承担民事责任。”，因此，个体工商户实质是经核准从事个体工商业经营的公民，虽然可以起字号，但仅是其对外的称谓，作为经营者的公民才具有实体意义上的主体资格。

最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥若干问题的意见》第46条规定：“在诉讼中，个体工商户以营业执照上登记的业主为当事人”。

周浩作为经核准登记的个体工商户的业主，其在从事个体生产经营中存在环境违法行为，应当依法承担相应的法律责任，嘉善环保局对其作出行政处罚，认定违法责任人正确。

至于周浩的个体工商户营业执照是否有效期满，以及是否已注销，均不能否认其之前已经发生的环境违法行为以及应承担的相应法律责任。

关于周浩是否存在环境违法事实。环境违法行为有多种类型，既包括产生污染的情形，也包括违反环境保护制度的规定等情形。

嘉善环保局认定周浩生产经营的中板项目存在未经环评审批，也未按规定进行环保验收的环境违法行为。周浩经营的中板项目已明确列入《建设项目环境影响评价分类管理名录》，属于可能造成环境影响的建设项目，应严格遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。

根据《环境影响评价法》第三十一条的规定，应予处罚的违法行为是“未依法报批建设项目环境影响评价文件，……擅自开工建设的，……逾期不补办手续的”，《建设项目环境保护管理条例》第二十条规定的违法行为是“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入使用的”。

根据嘉善环保局调查取证取得的现场检查笔录，现场照片及调查询问笔录等证据，已足以证实周浩存在上述违法行为。周浩经营的该项目是否实际产生污染并非上述两环境违法行为的构成要件，周浩认为产生污染才属于环境违法行为系对法律的误解。

至于已建成的项目是否仍可适用《环境影响评价法》的上述规定，全国人大常委会于2007年3月21日在《建设项目环境管理如何适用法律》的答复中明确：“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”

周浩诉称已通过环评，无环境违法事实，但未提供相应证据，即便属实，亦只是事后纠正。因此，周浩提出无环境违法事实的理由不能成立。

关于嘉善环保局作出的处罚决定是否已超过期限。复议机关责令嘉善环保局在30日内重新作出具体行政行为。嘉善环保局于2010年3月16日签收复议决定书，至2010年5月4日重新作出《21号处罚决定》，实际办案时间已超过30日，其中4月2日至4月23日为听证所花时间。

环境保护部发布的《环境行政处罚办法》（2010年3月1日起施行）第五十五条规定：“案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”

办案期限是对行政机关执法效率的约束，但听证、公告鉴定等花费的时间并非办案机关所能控制，故应予以扣除。《行政处罚法》并未对办案期限和计算方式作出具体规定，嘉善环保局适用部门规章的规定正当合法。

按此计算，嘉善环保局重新作出处罚决定的时间并未超过30日。关于嘉善环保局是否因周浩的申辩而加重的处罚。嘉善环保局重新作出的处罚决定中罚款数额由前一处罚决定的二万元增加到五万五千元，周浩据此认为嘉善环保局因自己的申辩而加重了处罚，申辩不加重处罚不仅限于本次处罚，也包括复议和行政诉讼。

《行政处罚法》第三十二条规定不得因当事人申辩而加重处罚，本案嘉善环保局在处罚前告知拟处罚的幅度与处罚决定一致，并未加重。

《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》均对于责令重作具体行政行为有限制性规定，《﹤中华人民共和国行政复议法﹥实施条例》第五十一条规定：“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定”，进一步明确了复议中的限制不利变更原则，但法律并无不得在复议后重新作出具体行政行为时加重处罚的禁止性规定。

综上，嘉善环保局作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，依法立案后经调查取证、告知、听证、集体审议后作出处罚决定，程序合法，但其以派出机构的名义对周浩作出限期改正通知书，显属不当。

对于未批已建成的情况，《浙江省建设项目环境保护管理办法》第四十二条规定：“建设单位无环境保护行政主管部门批准的环境影响评价批准文件，……擅自开工建设并建成投入生产的，由环境保护行政主管部门责令停止生产，限期补办环境影响评价文件审批手续，并处5万元以上20万元以下罚款”，即可以直接作出罚款处罚。

本案中嘉善环保局适用《环境影响评价法》的规定，先责令限期补办手续，逾期不办的再予以处罚，显然更有利于保护周浩的利益，故确认限期改正通知书的效力。

周浩关于嘉善环保局因其申请复议而加重处罚的抗辩理由虽有一定逻辑上的合理性，但无充分的法律依据，不予支持。原审据此依照最高人民法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回周浩要求撤销嘉善环保局于2010年5月4日作出的《21号处罚决定》的诉讼请求。

案件受理费50元，由周浩承担。

上诉人周浩上诉称，

1、原判认定事实错误。上诉人不是被处罚人，上诉人的《个体工商户营业执照》于2010年4月30日有效期届满，在2010年4月25日已注销。被上诉人于2010年5月4日对上诉人作出处罚，是对不可能“存在未经环评审批、且未按规定进行环保验收的环境违法行为”的公民的处罚，认定被处罚主体错误，其处罚不成立。上诉人的“环评”已通过，非事后纠正，上诉人没有违法事实。

2、证据不足。原审调取的《个体工商户情况（注销）》是一份仅供参考的资料，不能推翻上诉人提供的两份营业执照。

3、被上诉人作出处罚决定程序错误。被上诉人以同一事实和理由作出了被诉《21号处罚决定》，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定。且系对上诉人申辩后的加重处罚，违反《行政处罚法》第三十二条第二款的规定。被上诉人下属魏塘环境保护所的越权“处罚”部分无效，则“责令限期改正”的前置条件视为没有。故请求撤销原判，发回重申。

被上诉人嘉善环保局辩称，

1、上诉人环境违法事实清楚，证据确凿。上诉人既是环境违法主体，也是被处罚主体。上诉人所称“环评已通过”与事实不符。上诉人在其笔录中承认其工业项目未经环境影响评价，也不能提供任何环境影响评价文件。且在听证、行政复议及一审庭审中对此陈述均无异议。

2、被诉行政处罚决定及一审判决程序合法。本案不存在二次处罚，也不属申辩后加重处罚，因复议机关以没有减轻处罚情节而给予上诉人法定幅度以下罚款不当为由，撤销了被上诉人之前所作的处罚决定，并责令重作。现被上诉人重作的《21号处罚决定》的罚款金额，略高于法定最低处罚幅度。魏塘环境保护所并未对上诉人实施处罚，处罚告知及决定均是以被上诉人名义作出的。请求驳回上诉，维持原判。

庭审中，双方当事人围绕着被诉《21号处罚决定》是否具备事实依据、处罚程序是否合法以及是否符合法律规定等审理重点进行了质证、辩论。

双方各坚持上述诉、辩观点。

经审理，本院确认如下：《21号处罚决定》认定上诉人周浩所经营的位于干窑镇黎明村北环桥107号的“嘉善浩天拼板厂”中板项目未经环保审批，且未按规定进行环保验收，于2009年5月投产的事实，由上诉人于2009年8月19日在现场检查（堪察）笔录上的签字确认及在8月20日的调查询问笔录中的陈述为证，原判对该节事实予以确认，证据确实充分。

上诉人的个体工商户营业执照（临时）的有效期限自2009年5月5日起至2010年4月30日止，原审法院向嘉善县工商行政管理局调取了上诉人的《个体工商户情况（注销）》，证明了上诉人的个体工商户营业执照于2010年9月20日被核准注销，原判对此予以认定，事实清楚。

但被上诉人对上诉人经营中板项目未经环保审批、且未按规定进行环保验收的两个环境违法行为作出罚款五万五千元的处罚决定，在处行政处罚前的告知程序、听证程序以及《21号处罚决定》中均未明确告知系分别适用《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》的规定作出的相应的罚款处罚。

本院认为，被诉《21号处罚决定》认定上诉人经营中板项目未经环保审批，且未按规定进行环保验收，于2009年5月投产之事实清楚。

《环境影响评价法》第十六条第一款、第二款规定，根据建设项目对环境的影响程度，建设单位应当按照规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表的环境影响评价文件，由建设单位按规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

上诉人在诉讼中没有举证已取得相应的环境影响评价文件，其上诉提出其已通过环境影响评价，无证据证实。上诉人在二审庭审时陈述称骆国伟于2010年4月26日在其原经营地址取得了个体工商户营业执照，故据此推断其个体工商户营业执照已于2010年4月25日被注销。

这一观点不能成立，经营期限届满与营业执照被注销系两个不同的概念，况且，上诉人的个体工商户营业执照何时被注销，并不影响其作为行政处罚的相对人。

上诉人作为未起字号的个体工商户，在营业执照有效期内经营加工中板的项目未经环境影响评价审批，项目建成后也未申请环境保护设施竣工验收即投入生产，被上诉人以上诉人为环境违法行为人而作出行政处罚，认定被处罚人主体正确。

根据《环境影响评价法》第三十一条的规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；

逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。因此，环境保护行政主管部门责令建设单位停止建设，限期补办手续是实施罚款处罚的前置程序。

本案中，被上诉人的派出机构魏塘环境保护所在被诉《21号处罚决定》作出前以自己的名义向上诉人发出《环境违法行为限期改正通知书》，超越职权，违反了上述规定。

因此，被上诉人作出《21号处罚决定》程序违法。原判确认上述行为有效不当。

被诉《21号处罚决定》查明的上诉人经营中板项目“未经环保审批，且未按规定进行环保验收”，系两个不同的违法行为，分别违反了国家强制规定的建设项目环境保护的“环评”制度和“三同时”制度，应当分别引用不同的法律条款，分别适用不同的处罚种类作出行政处罚。

《环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件……逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款……”；

《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定：“违反本条例，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”

，全国人大常委会法制工作委员会2007年3月21日作出《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复（2007）2号）批复国家环保总局：“关于建设项目未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”

。被诉《21号处罚决定》中责令上诉人经营的中板项目停止生产，符合《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定。但“罚款人民币五万五千元”的决定内容，只是一个笼统的罚款数额，没有区分系适用上述法律、法规的规定，分别作出的罚款处罚，属适用法律、法规不正确。

且被上诉人在处罚前的告知程序和听证程序中也未明确告知上诉人将适用上述法律、法规的规定分别给予相应的罚款。至于上诉人提出本案存在申辩加重处罚的问题，系上诉人对《行政处罚法》第三十二条第二款“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”规定的误解，不能成立。

综上所述，被上诉人所作被诉《21号处罚决定》，程序违法，罚款五万五千元的决定内容，不符合法律、法规的规定，属适用法律、法规错误，依法应予撤销。

原审判决驳回上诉人的诉讼请求不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、第3目，第六十一条第（二）项的规定，判决如下：

一、撤销嘉善县人民法院（2010）嘉善行初字第9号行政判决：

二、撤销被上诉人嘉善县环境保护局2010年5月4日作出的善环罚字（2010）21号行政处罚决定。

一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人嘉善县环境保护局负担。

本判决为终审判决。

北京吴少博律师事务所，专注于企业环保处罚案件

总结

环保部门行政诉讼涉及类型主要表现为行政许可、行政征收、行政处罚、要求环保行政机关履行法定职责、申请非诉行政强制执行等五种。环保部门在行政诉讼案件中违法行政的主要表现有：

1、超越法定职权；

2、超越部门管辖权；

3、滥用职权，环保部门在行使职权时，背离法律、法规所规定的职权行使目的，滥用法律、法规所赋予的职权；

4、违反法定程序，环保部门作出具体行政行为时违反了法律、法规规定的行政程序，比如作出行政决定时先裁决后取证、作出行政处罚未向当事人合法送达等；

5、适用法律法规规章错误；

6、不履行法定职责，环保部门没有合法理由拒不向行政管理相对人颁发证照或拒不履行法定的义务。

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