区人民政府与区城市管理和综合执法局强拆，最终被认定为违法强拆

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区人民政府与区城市管理和综合执法局强拆，最终被认定为违法强拆

案号：（2020）湘8603行初408号

【基本案情】

原告于2012年与怀化市鹤城区坨院街道办事处四方田村村民签订《土地租赁协议》，租赁土地开办废纸打包厂。

为加强城区环境治理，防治环境污染，鹤城区政府决定对城市道路两侧污染企业、作坊进行环保专项整治。原告经营的企业经相关部门审核被列入本次环保专项整治对象。

2020年1月6日，鹤城区执法局向原告作出《责令改正通知书》，认定其擅自乱搭乱建、乱堆乱放，责令其立即停止违法行为，自行自费拆除经营场地内所有乱搭乱建的建、构筑物，自行自费将经营场地内所有乱堆乱放的建筑材料、生产设备、经营物品等清离现场，并限期于2020年1月12日24时前自行改正到位，逾期仍不改正的，将依法采取强制措施，并处罚款。

2020年1月20日，怀化市环境保护局鹤城区分局对原告作出《责令改正环境违法行为决定书》，认定原告在鹤城区XX建设对环境有影响的废纸回收项目，未依法进行环境影响评价，擅自开工建设；

在经营过程中，未采取有效措施防治生产加工活动中产生的废水及废气，污染周边环境，引起居民投诉，决定责令原告自收到决定书之日起改正以上环境违法行为，如拒不改正，将依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第一项的规定，将案件移送公安机关，对相关责任人员处以拘留。

2020年3月23日，怀化市鹤城区环保专项整治行动指挥部制定了《北环路道路两侧污染企业、作坊专项整治工作方案》，决定于3月24日至28日开展集中行动，组织鹤城区执法局等多个职能部门，设立现场拆除等七个工作小组，对未按要求进行整改的污染企业、作坊现场停工并对经营场地内乱搭乱建、构筑物进行拆除。

原告系未按要求进行整改的污染企业、作坊，于2020年3月24日在鹤城区环保专项整治集中行动中被强制拆除。在强制拆除过程中，被告将室内的财物进行了搬离，拆除后，所有建筑材料均被留在现场。

2020年9月7日，原告提出诉讼，请求确认被告2020年3月24日强拆行政行为违法，赔偿因违法强拆行政行为给原告造成的损失。

此案涉及到的关键点：本案的适格被告是谁？鹤城区执法局是否是适格被告？鹤城区政府是否是适格被告？本案能否界定损失情况获得赔偿？

对此，原告特委托我介入代理此案，具体如下：

【诉讼经过】

诉讼请求：

一、确认被告于2020年3月24日强拆行政行为违法；

二、判令被告向原告赔偿因违法强拆行政行为给原告造成的损失XXX元；

三、本案诉讼费由被告承担。

……

诉讼经过：

焦点1：本案适格被告问题。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

本案因怀化市鹤城区环保专项整治行动指挥部组织开展环保整治集中行动而起，怀化市鹤城区环保专项整治行动指挥部系鹤城区政府组建的不能独立承担法律责任能力的机构，鹤城区政府是本案适格被告。

鹤城区执法局是环保整治集中行动的主要参与单位，依职权下达了《责令改正通知书》，参与了现场强制拆除的组织和实施，也是本案适格被告。

焦点2：鹤城区政府与鹤城区城市管理和综合执法局是否存在违法强拆问题。

《中华人民共和国行政强制法》第四条规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。

法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。

第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条分别规定了行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。

当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据上述法律规定，行政机关自行实施行政强制执行行为应当符合以下条件：一是行政机关具有法律赋予的行政强制执行权；

二是以生效的行政决定为强制执行依据；三是对违法建设强制拆除应当作出限期自行拆除的公告，自法定期限届满才可依法强制拆除。

在满足以上条件的情况下，再根据《中华人民共和国行政强制法》的具体程序规定实施强制执行。

本案中，鹤城区政府在环保整治过程中，虽经由鹤城区执法局作出《责令改正通知书》、怀化市环境保护局鹤城区分局作出《责令改正环境违法行为决定书》，但在未听取当事人陈述和申辩并作出强制拆除决定的情况下，组织有关职能部门实施强制拆除，违反了上述法律规定，属于程序违法。

需要特别指出的是，生态文明建设已经纳入中国国家发展总体布局，建设美丽中国已经成为中国人民心向往之的奋斗目标。保护环境利国利民，也符合广大人民群众对美好生活的追求，应当得到支持。

本案鹤城区政府的行为目的正当，但其作出行政行为的程序失当，导致违法，人民法院确认强拆行为违法并不意味着对环境违法行为的纵容，更不是否定行政机关依法对环境违法行为进行整治。

全面依法治国是我国“四个全面”战略之一，最终目标是建立法治国家、法治政府、法治社会，而依法行政是建设法治政府应有的题中之义，也是依法治国方略的具体体现，依法行政意味着行政机关要按照各自法定职责、依照法律程序作出行政行为，而不能超越职权或者明显违反法定程序实施行政管理。

焦点3：被告若存在违法强拆行为，赔偿金额是否在本案中明确的问题。

《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；

（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。

第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。

第七条第二款规定，两个以上行政机关共同行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定，在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。

第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。

本案中，被告鹤城区政府、鹤城区执法局因环保整治专项行动，强制拆除原告建筑物违法而造成原告合法财产损失的应予赔偿。

原告提起行政赔偿诉讼，应当提供证据证明自己的主张，被告也有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。而本案中，因被告的强制拆除给原告合法财产造成损失的范围、损失大小，原、被告提交的证据均有限，相关事实、证据尚不明确。

尽管原告的损失确实存在，但本案证据不足以确定或者根据逻辑推理和生活经验酌定赔偿数额，原告的损失赔偿请求应待行政机关先行作出处理，当事人不服的可再行向人民法院提起诉讼，法院对其是否合法以及明显不当进行审查。

法院判决：

一、确认被告怀化市鹤城区人民政府、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局于2020年3月24日强制拆除原告禹XX厂房的行为违法；

二、责令被告怀化市鹤城区人民政府、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局于本判决生效之日起六十日内对强制拆除造成原告禹仲芝-怀化市鹤城区石门乡四方田村合法财产损失采取补救措施；

……

【律师点评】一、被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局应举证证明其拆除的是违章建筑且为合法拆除，否则应承担原告禹仲芝的赔偿责任。

违建就可以违拆吗？违法建筑和违法拆除是两个不同的法律概念：

一审法院应查清涉案标的是否为违法建筑？本案的违章建筑如何认定？由哪个部门认定？认定的依据及程序何在？相关决定书、通知书有效送达给原告了吗？

如何送达的？

一审法院应查清被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局、怀化市环境保护局鹤城区分局是否存在违法拆除的行为？违章建筑就可以违拆吗？

从《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政处罚法》以及《中华人民共和国宪法》的立法精神及规则实践中，我认为违章不等于可以违拆，但被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局未履行通知义务，给出合理的搬离期限，并告知相对方享有的权利。

本案为行政违法纠纷，举证责任应当由被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局予以举证，证明其拆除的是违章建筑并合法拆除，因此举证责任不在原告。

若被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局不能证明其拆除的是违章建筑并为合法拆除，则应承担相应的赔偿责任。二、被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局行政行为程序严重违法。

本案中没有进行行政处罚的前置调查程序、没有现场勘查程序、没有做任何的《现场检查笔录》、《调查笔录》，没有任何的处罚决定书，在进行强制拆除时没有告知原告听取、陈述、申辩的权利，严重剥夺原告的知情权、陈述权、申辩权。

行政执法机关在作出处罚决定前，应书面告知被处罚人行政处罚的事实、理由和依据。被处罚人有权陈述、申辩，如果执法人员拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。

三、自2012年至2020年，原告在案涉房屋、厂房合法经营，为城市再生资源的利用做出了一定贡献。原告厂房是一废纸打包厂，是把废纸压缩打包，不会产生任何废气，废水。

厂房为封密式运行，无乱堆乱放现象，其本质是对城市市区内的可回收性废物进行二次利用，对城市再生资源的利用做出了贡献。

2012年，原告租赁村民土地修建案涉房屋、厂房进行废纸打包经营,期间得到了怀化市鹤城区坨院街道办事处同意，并办理了营业执照,缴纳了各项税款,投入了大量人力、物力与财力。

2020年3月，被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局对原告强制实行违法强拆行为,原告财产悉数被毁。如今原告投资经营的房屋、厂房遭遇了违法强拆，并且对拆迁后的补偿和安置至今没有达成任何协议。

被告怀化市鹤城区城市管理和综合执法局的违法强拆行为无疑给原告造成了极大损失，依法应予赔偿。

一审法院最终判决确认被告怀化市鹤城区人民政府、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局强制拆除行为违法，责令被告怀化市鹤城区人民政府、怀化市鹤城区城市管理和综合执法局于判决生效之日起六十日内对强制拆除造成原告合法财产损失采取补救措施，还给了原告一个公道！