PPP项目性质及审批程序之争与辨析

从PPP模式落地并快速发展以来，PPP项目到底属于政府投资项目还是企业投资项目的争论从未停息，政府部门、社会资本方及业内专家对此问题的观点也是见仁见智，加上各地立法差异，导致PPP项目在立项环节的审批程序和所需文件要求存在很大差异，在对各地PPP项目筛选、投标中，社会资本方和财务投资人往往无所适从。

笔者结合从业以来为多家央企或金融机构提供的PPP项目全过程及投融资法律服务经验以及PPP项目核查、整改法律服务经验，对PPP项目的性质及审批程序做一个简单的分析和探讨。

一、企业投资项目及企业投资项目立项手续

1、企业投资项目

根据《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）第二条规定“企业投资项目（以下简称项目），是指企业在中国境内投资建设的固定资产投资项目，包括企业使用 自己筹措资金的项目，以及使用自己筹措的资金并申请使用政府投资补助或贷款贴息等的项目。”

2、企业投资项目立项手续

根据《企业投资项目核准和备案管理办法》（国家发展和改革委员会令第2号）

（1）核准类项目

《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）规定：企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。

《企业投资项目核准和备案管理条例》第二十四条，“企业投资建设应当由地方政府核准的项目，应当按照地方政府的有关规定，向相应的项目核准机关报送项目申请报告。

因此，核准类企业投资项目所需立项文件为投资主管部门的核准文件。

（2）备案类项目

《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）规定：企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。

《企业投资项目核准和备案管理条例》第三十九条，“实行备案管理的项目，项目单位应当在开工建设前通过在线平台将相关信息告知项目备案机关”。

因此，备案类企业投资项目所需立项文件为在项目备案机关出具的备案回复、证明文件等。

二、政府投资项目及政府投资项目立项手续

1、政府投资项目

《国务院关于投资体制改革的决定》规定：政府投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。

根据发改委2014年1月29日发布的《中央预算内直接投资项目管理办法》，区分中央预算内和地方预算的投资项目，对于中央预算内投资项目由发改委、国务院及有关部门审批，对于地方预算内投资项目的审批由各省、直辖市、自治区政府或其投资主管部门自行规定。

中央预算内政府投资是指“中央预算内直接投资项目（以下简称直接投资项目或者项目），是指国家发展改革委安排中央预算内投资建设的中央本级（包括中央部门及其派出机构、垂直管理单位、所属事业单位）非经营性固定资产投资项目。”

2010年1月7日国务院法制办发布的《政府投资条例（征求意见稿）》第二条“本条例所称政府投资，是指在中华人民共和国境内使用政府性资金进行的固定资产投资活动”及第三条：“第二条所称政府性资金包括：（一）财政预算内投资资金；

（二）各类专项建设基金；（三）国家主权外债资金；（四）其他政府性资金。”

此外，参照《广州市政府投资管理条例实施细则(试行)》（穗府办(2014)15号）第二条“本细则所称政府投资是指使用市本级财政资金及形成政府性债务的资金进行的固定资产投资活动。

市本级财政资金是指市本级公共财政预算资金、政府性基金、财政专户管理的资金以及法律、法规规定的其他财政性资金。形成政府性债务的资金，是指地方政府(含政府部门和机构)、经费补助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设而筹措的资金”、《宁夏回族自治区政府投资项目管理和责任追究办法》（宁政发〔2014〕99号）第二条“本办法所称政府投资，是指使用下列政府资金进行的固定资产投资活动：（一）中央和自治区财政预算安排的建设资金；

（二）纳入财政预算管理的各类专项资金和基金；（三）政府债券（含地方债）、彩票公益金等资金;（四）国际金融组织和外国政府的贷款及赠款;（五）转让、出售、拍卖国有资产及其经营权所得的国有资产权收益收入；

（六）土地使用权出让金；（七）其他政府性资金”、《浙江省政府投资项目管理办法（2018修正）》第二条“政府投资项目，是指县级以上人民政府利用一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算中安排资金所进行的固定资产投资项目”等规定，可知政府投资是指使用财政资金及形成政府性债务的资金进行的固定资产投资，具有以下特征：

（1）资金来源：财政资金及形成政府性债务的资金，指纳入或依法应当纳入预算的资金，不应包括国有企业自身拥有的资金。

（2）投资方式：直接投资、资本金注入和投资补助、贷款贴息、转贷等。直接投资方式主要用于非经营性项目，所形成的资产是国有资产，按照国有资产进行管理；

资本金注入方式主要用于经营性项目，所形成的股权是国有股权，由有关机构按照国家规定担任出资人代表，依法履行出资人职责；

投资补助方式主要用于需要政府扶持的项目，给予一定限额或者比例资金支持；贷款贴息方式主要用于需要政府扶持使用银行贷款的经营性项目；

转贷方式主要用于借用国家主权外债资金的项目。

（3）投资对象：固定资产，包括经营性和非经营的固定资产。但中央预算内投资项目仅限于非经营性固定资产投资项目。

2、政府投资项目立项

《国务院关于投资体制改革的决定》规定：“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；

采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告”。

《中央预算内直接投资项目管理办法》第三条规定：直接投资项目实行审批制，包括审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。

情况特殊、影响重大的项目，需要审批开工报告。国务院、国家发展改革委批准的专项规划中已经明确、前期工作深度达到项目建议书要求、建设内容简单、投资规模较小的项目，可以直接编报可行性研究报告，或者合并编报项目建议书。

2010年1月7日国务院法制办发布的《政府投资条例（征求意见稿）》第十九条：“〖审批环节〗采用直接投资、资本金注入方式的投资项目，应当审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计”。

三、PPP项目立项手续

1、发改委规定

根据国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资[2016]2231号），第十条规定：“政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。

可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据。

实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。

项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。”

2016年8月10日国家发改委办公厅发布《国家发展改革委办公厅关于国家高速公路网新建政府和社会资本合作项目批复方式的通知》(发改办基础[2016]1818号)对高速公路PPP项目的立项做了专门规定，“政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理。

政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理，直接报批可行性研究报告。”

2、交通部规定

《交通运输部办公厅关于印发<收费公路政府和社会资本合作操作指南＞的通知》（交办财审[2017]173号）第十二条规定：“项目实施机构在编制完成项目实施方案后，向发展改革部门提交项目可行性研究报告（含相关附件，下同）或项目申请报告履行项目审批（核准）程序。

政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与收费公路PPP项目，按照核准制管理；政府采用资本金注入、或既有资本金注入又有建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息一种或几种方式参与收费公路PPP项目，按照审批制管理”。

四、地方性法规关于政府投资项目审批的规定

1、北京

《中共北京市委 北京市人民政府印发<关于深化投融资体制改革的实施意见>的通知》：“改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计及概算、决算；

采用投资补助、贷款贴息方式的项目，只审批资金申请报告或者在审批立项时一并批复；经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，可直接审批可行性研究报告。”

2、江苏省

《中共江苏省委江苏省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》“改进和规范政府投资项目审批制。采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。

经国务院及有关部门和省政府批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，可以简化审批程序和审批内容，不再审批项目建议书；

部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化审批程序和审批内容。”

3、浙江省

《浙江省政府投资项目管理办法（2018修正）》第二条“政府投资项目，是指县级以上人民政府利用一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算中安排资金所进行的固定资产投资项目。”

第十二条规定：“采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目，审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计和项目概算；

其中总投资在2000万元以下的，可以合并编报和审批项目建议书、可行性研究报告。”

五、PPP项目性质与审批程序分析结论

1、对于中央预算内政府投资项目需要审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，而各地政府投资项目的审批需要适用并遵守各地规定。

2、PPP项目应适用国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资[2016]2231号）及特殊领域（如收费公路）的投资项目立项规定。

3、关于PPP项目属于政府投资项目还是企业投资项目，目前存有争议，有专家认为应根据付费机制来确定，对于政府付费的项目，除有特殊规定的，应属于政府投资项目，采用审批制；

对于使用者付费的项目，应属于企业投资项目，区分情况适用核准制或备案制。对于可行性缺口补助项目，根据比例确定，当政府补贴部分超过使用者付费部分，达到相对多数时，属政府投资项目，反之，则属企业投资项目。

对此，笔者认为，应从政府投资的本质特征及要求入手，从项目范围及项目资本金这两个方面，分析PPP项目是属于政府投资项目还是企业投资项目，并适用相应的立项审批程序。

第一、如果PPP项目仅涉及运营，包括已建项目运营和在建项目运营，因不涉及新增固定资产投资，则依据有关政府投资的规定，不属于政府投资项目，则该类PPP项目应属于企业投资项目。

第二、如果PPP项目除了运营还有新建，涉及到新增固定资产投资，则应重点关注项目资本金来源，是否安排有财政性资金投资，即是否有财政性资金的直接投资、资本金注入和投资补助、贷款贴息、转贷等，以此区分政府投资项目和企业投资项目。

在此，应注意不应把项目公司中政府方代表的出资认定为财政性资金。

第三、PPP项目是政府与社会资本合作，政府承担的项目支出包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。在项目立项时确定项目性质时，不能因政府承担了项目运行补贴、风险承担、配套投入的责任，而将项目一概划分为政府投资项目，而应根据政府在股权投资之外的出资责任及其比例来合理确定项目性质，以平衡国有资产保护与放活企业投资自主权，从而保护社会资本方开展PPP项目的积极性。

此外，对于相关主管部门对另有规定的特殊领域或行业的立项手续，应遵从相关主管部门制定的规范性文件。