不能径直依据土地利用现状图判定用地行为性质

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不能径直依据土地利用现状图判定用地行为性质

基本案情

2005年9月，田某与某村经合社签订《荒滩租赁协议书》，租赁该村河滩地块30年，并约定田某应合法经营。田某缴纳租金后办理了经营证照，修建鱼池等建筑物、种植树木、经营垂钓园。

2018年，该市农村工作委员会和国土局先后出台通知，要求落实耕地保护制度，清理整顿农业设施违法违规改建问题，受让方不同意完善的，指导出让方解除合同。

相关文件所附《明细表》包含了涉案垂钓园。

某村经合社以田某未取得建设工程规划许可证即进行非法建设、违法违约为由，要求解除租赁协议。为此，田某将村经合社诉至法院，要求继续履行合同。

法院裁判

区法院经审理认为：田某与村经合社所签土地租赁协议系双方真实意思表示，内容不违反法律法规强制性规定，对双方均有约束力。

根据国土局出具的《复函》及相关资料，土地利用现状图只是对特定地块在调查当时的利用现状的客观反映，并随着土地使用人的实际经营使用呈现动态变化，是土地调查工作的一部分内容，但不能据此径直认定该土地的用途和性质。

而土地用途属不动产登记事项之一，应由相关职能部门结合土地利用现状图等地类调查结果出具登记证书予以确认。村经合社作为土地出租人并不具有认定土地用途和性质以及违法建设的权限。

同时，村经合社亦无证据证明已有任何职能部门出具登记证书或以特定行政行为对涉案土地的用途及性质予以确认，或有任何行政职能部门对涉案地上物是否属于违法建设、田某违法使用涉案土地予以明确认定。

在此前提下，田某要求继续履行涉案合同，理由正当，证据充分，予以支持。

区法院判决田某与村经合社继续履行《荒滩租赁协议书》。

案件分析

本案是关于农村土地使用行为如何定性的纠纷。涉诉用地行为因涉及农村土地而受到相关法律的规范和限制。而用地行为的定性又必须以被使用土地的定性为前提。

根据法律规定，土地可分为农用地、建设用地和未利用地。同一行为只有实施于农田、耕地等特定土地上才能被界定为违法用地行为。

1.土地利用现状图是土地利用调查研究的阶段性成果，不是认定土地用途的直接依据。本案中，随着案件的审理，双方当事人分别提供了该地块在不同年度的土地利用现状图，而不同年度的图表显示该地块的土地类别在田某签订并履行土地租赁协议至今并非一成不变。

无法确定应以哪个时间段的图表作为认定土地性质的依据。

2.确定土地用途属行政职能范畴。土地管理法规定，土地调查工作属县级以上人民政府自然资源主管部门的职能范畴。即应由特定职能部门结合土地利用现状图及相关土地调查资料，评定特定地块的等级、用途和性质等，并制发相应的不动产登记证书予以确定、明示。

本案中，根据已知的土地利用现状图，涉案地块的土地类别在田某经营期间并非一直归类于农用地，同时该地块也从未获得任何不动产登记证书。

即该土地的土地性质和用途范围始终处于不确定状态。

在涉案土地性质不能确定为农用地的前提下，虽田某确实在地上修建了建筑物，并且其经营的垂钓园亦在政府部门所列需要清理整顿的观光园项目附表内，根据文件精神，对于附表中的农业设施项目应先进行排查，以此为前提确认其是否为违反农田保护制度的违法违规设施，进而再进行进一步的清理、拆除或完善改进。

本案中，自始至终均无任何行政监管部门明确认定田某所建地上物属于违法建筑或认定田某系违法经营。此情况下，村经合社提交的现有证据均不足以证明田某违法经营、违反了法律规定或合同约定使用涉案土地，其以此为由要求解除双方所签土地租赁协议缺乏依据。